год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Исаков В.Б. Уважаемые коллеги, позвольте мне начать работу международного семинара "Подготовка и принятие законов в правовом государстве", организованного Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Советом Европы.

Я, один из ведущих этого семинара, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Владимир Исаков. В нашем президиуме - сопредседатель нашего семинара заместитель Директора юридического департамента Совета Европы госпожа Мари-Одиль Видеркер, заместитель Председателя Государственной Думы Сергей Николаевич Бабурин, профессор Парижского университета (Сорбонны) господин Мишель Лесаж и заместитель руководителя Аппарата Государственной Думы Виктор Алексеевич Елчев. Позвольте мне предоставить слово для открытия нашего семинара Сергею Николаевичу Бабурину. Пожалуйста, Сергей Николаевич.

Бабурин С.Н. Уважаемые участники семинара, уважаемые коллеги! Становление правового государства рождает множество проблем, требующих решения. Одной из основополагающих является проблема создания нового законодательства, которое бы в большей степени соответствовало задачам функционирования и развития общества и государства.

В свою очередь решение данной проблемы связано с необходимостью совершенствования самой законотворческой деятельности представительных органов. Это особенно важно для России с ее глубокими традициями правового нигилизма. Уже более десяти лет в России продолжается так называемый переходный период, охвативший все сферы государства и общества, в том числе и правовую систему. Вопрос о соответствии правовой системы общества его реальному экономическому, политическому и морально-психологическому состоянию всегда является ключевым. Это соответствие или несоответствие, по сути, и определяет стабильность или нестабильность всего государства.

Опыт последних лет показывает, что проведение правовой реформы не может являться самоцелью. Если реформа не подкреплена мерами по улучшению социально-экономического положения граждан, по улучшению морально-психологического климата в обществе и укреплению авторитета государственной власти, то любые законы, даже самые совершенные, не достигнут той цели, ради которой они принимались.

Многие специалисты с грустью отмечают, что в современной России на практике разрушена теория закона, созданная на протяжении столетий поколениями выдающихся отечественных и зарубежных юристов.

Позвольте напомнить, безусловно, хорошо известные всем присутствующим основные признаки закона, свято соблюдаемые во всех развитых странах. Закон принимается высшими представительными органами государственной власти, регулирует наиболее значимые общественные отношения, круг которых определяется исключительными предметами ведения высшего органа государственной власти. Именно закон обладает высшей юридической силой и издается в особом порядке, предусмотренном Конституцией.

Практика показывает, что ни один, за исключением, возможно, последнего, из этих признаков в современной России не соблюдается. Вряд ли в данной аудитории надо иллюстрировать это утверждение. Достаточно взглянуть на обширное поле указов, которыми продолжают регулироваться наиболее значимые общественные отношения и которые фактически присвоили себе высшую юридическую силу, нередко противоречат закону или вовсе его отменяют.

Несмотря на то что за последние годы законодательство обновилось, в нем по-прежнему не просматривается четкое определение сфер правового воздействия Федерального Собрания, актов Президента и Правительства, министерств и ведомств. Это приводит к постоянной скрытой конкуренции и взаимной “игре на опережение” в сфере законотворчества, в результате чего вместо юридически безупречного правового акта мы получаем документ сиюминутного политического значения и подчас нулевой эффективности правового воздействия.

Правотворческая деятельность как Федерального Собрания Российской Федерации, так и Президента продолжает определяться не приоритетами в развитии правовой системы, а интересами политической борьбы, причем в последнее время и чисто экономическими интересами конкретных финансово-промышленных групп.

Действительно, в последние годы существенно возрос удельный вес законов в общей массе нормативных актов, однако это явление вопреки ожиданиям не повлекло за собой пропорциональное сокращение числа подзаконных актов и не усилило системность законодательства. Одновременно увеличилось число противоречий между самими законами и между законами и подзаконными актами. Возникающие в этой связи трудности правоприменения усугубляются еще и тем, что многие законы по-прежнему носят декларативный характер, не снабжены соответствующими санкциями и механизмами реализации. Полагаю, что был абсолютно прав известный ученый-юрист начала ХIХ века профессор Покровский, когда, указывая на нагромождение законов как на опасность создания почвы, благоприятной для злоупотребления, он заявлял: "Несчастен тот народ, который имеет необъятное множество законов". По крайней мере, для России это так.

Следующая серьезная проблема является следствием господствовавшего несколько лет назад наивного оптимизма российских федеральных органов власти, выражавшегося в том, что во взаимоотношениях с субъектами Федерации “все само собой образуется”, для чего правовая регламентация должна в значительной мере уступить место “саморегуляции” субъектов права.

Это привело к тому, что в настоящее время со всей остротой стоит вопрос о сохранении государственного единства России. Конституционное регулирование в области законодательной деятельности значительно расширило систему органов, полномочных издавать законодательные акты. В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Необходимо признать, что переход к осуществлению регионального законотворчества пока не имеет достаточных предпосылок, субъективных и объективных условий его реализации. Разумеется, этот вопрос носит не только экономический и политический характер, но и, безусловно, правовой и социальный. Речь идет о том, что процесс дробления законности по региональному признаку, который сейчас не только идет, но и, похоже нарастает, должен быть критически оценен юристами, а его возможные последствия должны быть разъяснены всему обществу.

Анализ законодательного процесса в самой Государственной Думе свидетельствует, что у федерального представительного органа существует ряд недостатков и неиспользованных возможностей. Явно недостаточным остается качество принимаемых законов, что подтверждается практикой внесения в законы изменений до введения их в действие или в достаточно короткий промежуток времени после начала их действия, высокой долей законов, отклоняемых Советом Федерации и Президентом по правовым основаниям.

По-прежнему часто нарушается законодательная процедура, в результате чего соответствующие законы, в том числе и введенные в действие, могут быть признаны нелегитимными.

Вместе с тем необходимо отметить, что Государственной Думой постоянно ведется работа по совершенствованию механизма законотворчества, выражающаяся в детализации многих регламентных процедур, ужесточении требований к проработке законопроектов как самими субъектами законодательной инициативы, так и парламентскими комитетами и комиссиями. Это подтверждается, в частности, разработкой изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы, в том числе касающихся раздела "Законодательная процедура". Такая работа заслуживает одобрения и всяческой поддержки.

Полагаю, что организация и проведение в стенах Государственной Думы международного семинара “Подготовка и принятие законов в правовом государстве” послужит делу утверждения в обществе и государстве верховенства права и закона. Это сложный и многоуровневый процесс, в котором должны быть задействованы различные государственные, общественные и научные объединения не только России, но и тех стран, которые искренне стремятся оказать нам помощь в становлении правового государства.

Убежден, что все вместе мы сможем успешно преодолеть трудности, возникающие на этом пути.

Уважаемые коллеги, уважаемые участники семинара! Позвольте мне от имени Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пожелать успехов нашему семинару, плодотворного обмена мнениями и выработки согласованных подходов по продвижению к эффективной правовой системе России.

Спасибо. (Аплодисменты.)

Исаков В.Б. Уважаемые коллеги! Вы видите, что серьезная работа началась прямо с первого выступления. Сергей Николаевич обозначил несколько очень больных проблем нашего законотворчества. Я надеюсь, что и вы в своих выступлениях тоже не будете приукрашивать действительность. У меня есть уже одна записка, я прошу вас обращаться с предложениями о выступлениях.

А сейчас позвольте предоставить слово госпоже Мари-Одиль Видеркер.

Видеркер М.-О. Господин председатель, для меня это большая честь и действительно большое удовольствие приветствовать сегодня в прекрасном здании Государственной Думы открытие этого семинара, организованного Советом Европы в сотрудничестве с Думой.

Я бы хотела сердечно приветствовать от имени Генерального секретаря Совета Европы всех тех, кто оказал нам честь, присоединившись к нашему семинару, которому Совет Европы придает огромное значение. Действительно, в первый раз мы работаем здесь, в этом здании, при участии вашего престижного учреждения, которое играет огромную роль в создании правового государства в России.

Настоящий семинар представляет собой новый этап в сотрудничестве между Советом Европы и Российской Федерацией. Это сотрудничество уже проходит несколько лет и вылилось в организацию многочисленных совместных мероприятий. Вы знаете, что мы вместе работали в рамках программы "Демосфен", в рамках программы "Демоправо". Сотрудничество, осуществляемое с 1989 года, и упомянутые программы предназначались для того, чтобы оказывать помощь странам в создании правового государства, в том числе странам Восточной Европы и России, которая следует по этому трудному пути, - помощь в создании правового государства, демократии и в развитии защиты прав человека.

Например, в рамках программы "Демоправо" эксперты из многих европейских стран успешно осуществили очень большую работу по изучению проекта вашего Уголовного кодекса, который вы недавно приняли.

В 1990 году было создано учреждение, которое пользуется все большим и большим успехом в Европе. Я говорю о Венецианской комиссии , которая состоит из выдающихся деятелей в области конституционного права. Один из членов названной комиссии согласился участвовать в нашем семинаре - это господин Гедес, бывший Председатель Конституционного Суда Португалии. Он присутствует в этом зале.

Я хочу вам кратко напомнить, что Венецианская комиссия следила за развитием и подготовкой большинства конституций в Европе и в других странах. Эта Комиссия также поддерживала контакты с российскими друзьями в ходе разработки Конституции Российской Федерации 1993 года. Комиссия следит за осуществлением норм конституций благодаря тем контактам, которые она имеет с конституционными судами, в том числе, конечно, с Конституционным Судом Российской Федерации.

В 1991 году Совет Европы добавил новую программу к тем, что уже были. Это программа "Тэмис", которая характеризуется конкретностью. Это программа по обучению. Она предназначена для профессионалов, которые занимаются проблемами юстиции в широком смысле слова. Эта программа адресована главным образом судьям, прокурорам, адвокатам, а также законодателям.

Сегодняшняя наша встреча, посвященная разработке законов в правовом государстве, предназначена как раз для тех, кто создает законы. Но программа "Тэмис" адресована также Министерству юстиции, работникам полиции и пенитенциарных учреждений. Вклады всех этих профессионалов имеют огромное значение для работы судебной системы в правовом государстве, которая, в свою очередь, является важнейшим звеном в каждой стране.

До вступления России в Совет Европы (которое состоялось, как вы знаете, 28 февраля 1996 года) совместная программа сотрудничества между Советом Европы и Европейским Союзом вместе с Российской Федерацией была осуществлена. Благодаря ей проходили разные мероприятия, успешно проходили вместе с разными партнерами Совета Европы: прокуратурой, Верховным Судом, Министерством юстиции, Министерством иностранных дел Российской Федерации, а также Министерством внутренних дел, с которым мы будем иметь встречу на этой неделе. И все эти органы представлены сегодня на семинаре, но я не могу их приветствовать всех, потому что я их еще не знаю лично каждого и мне трудно их всех перечислить.

Итак, я хочу сказать, что наша встреча организована в рамках программы "Тэмис" и посвящена теме правового государства. Мы уже выслушали основополагающие соображения об огромных трудностях, с которыми встречаются законодатели при создании правового государства.

Вряд ли стоит вам рассказывать, как это трудно сделать. Во всех европейских государствах такой процесс проходил трудно, потому что есть необходимость приспособить право к изменениям в обществе, но также надо ответить запросам граждан, а эти две вещи не всегда легко совместить. Чаще они являются противоречивыми.

Для новых государств, которые приняли решение пересмотреть всю свою правовую систему, все свое законодательство, чтобы приспособить их к нормам современной демократии, эта задача представляется действительно огромной и труднейшей. И действительно это долгая и трудная работа. А вы решили проделать эту работу. И вы уже добились успеха в некоторых областях, так же как и другие европейские государства. Но мы понимаем, что эта бесконечная работа, работа по законотворчеству, для того чтобы ответить надеждам гражданам и велениям времени.

На мой взгляд, важнейшая часть работы была сделана в России, когда была принята Конституция Российской Федерации 1993 года. В Конституции Российской Федерации, и надо это подчеркнуть, есть все основные принципы демократии, которые должны служить основой для вашей работы по созданию законов. Я только перечислю некоторые из них, которые закреплены в этом фундаментальном документе. В нем мы находим положение о суверенности народов, которые добровольно соглашаются на те учреждения, которые создаются. Речь также идет о компетенции разделенных органов власти, которые являются залогом того, что ни один из государственных органов не будет злоупотреблять и присваивать полномочия, которые принадлежат другому. Мы также находим в ней иерархию правовых норм. Сегодня мы будем об этом говорить, в частности господин Гедес будет об этом говорить. Законы, принятые на основе этих конституционных норм, будут обязательны для всех, в том числе для исполнительной и судебной власти. Мы находим в Конституции Российской Федерации также свободы человека и гражданина, являющиеся прямым отражением того, что провозглашено в Европейской конвенции по защите прав человека, которую Россия подписала и которую она, конечно, в скором времени ратифицирует. Как говорится в статье 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека являются непосредственно действующими. Я считаю, что формулировка статьи 18 Конституции Российской Федерации прекрасно отражает верховенство закона в вашей правовой системе. И эта формулировка очень удачная.

Но после того, как мы посмотрели эту формулировку, необходимо ее осуществлять. А это нелегко сделать. Я уже говорила, и вы это знаете прекрасно: нужны огромные усилия, ежеминутные усилия. Мы также знаем, что в стране тяжелое экономическое положение и это усложняет задачу законодателей. Но, к счастью, российские законодатели, так же как и законодатели в государствах, которые переживают переходный период, опираются на опыт других европейских стран, которые смогли преодолеть подобные трудности, проводя свои реформы. И наш сегодняшний семинар будет проходить в виде диалога между российскими экспертами, которые нам объяснят проблемы, с которыми они сталкиваются, а также другие моменты правового характера, которые также необходимо учитывать для того, чтобы справиться с законодательной работой. Кроме того, в этом диалоге будут участвовать и эксперты Совета Европы, которые приехали из разных стран. Они познакомят вас с опытом своих стран, расскажут о законодательных реформах, осуществленных в других странах, которые они хорошо знают.

Я приветствую то, что в этом нашем диалоге будут участвовать люди, которые глубоко знают реальности вашей страны. Я имею в виду Вас, господин председатель, а также профессора Мишеля Лесажа, который непременно хотел участвовать в семинаре. Нельзя не упомянуть также господина Шарля-Альбера Морана, который сыграл определенную роль в развитии диалога между экспертами России и экспертами Совета Европы.

Я вам представляю наших экспертов: господин Леруа, государственный советник Бельгии (он будет говорить о процессе разработки и принятия законов), Господин Оберто, судья из Турина (он будет рассказывать о роли информатики в разработке законов), господин Шарль-Альбер Моран. О котором я уже говорила (представит доклад о методах законодательной оценки).

Будут также доклады российских экспертов, и мы их заранее горячо благодарим, с большим интересом будем их слушать и зададим им вопросы, чтобы лучше понять вашу правовую систему и ваши традиции, которые достаточно сложны для нас, приехавших из разных европейских стран. Мы следим за изменениями в законодательстве России. И я уверена, мы узнаем за эти два дня очень многое о России. Программа этого семинара - это программа, которая ставит большие цели, и она соответствует тому соглашению, которое было заключено между Секретариатом Совета Европы и Аппаратом Государственной Думы. Я думаю, что, несмотря на большие задачи, мы их выполним с учетом тех целей, которые поставлены перед вами.

Я также хочу отметить прекрасную подготовку этого семинара, благодаря чему этот семинар будет очень полезным для обеих сторон, и поэтому я хочу высказать искреннее пожелание, чтобы этот семинар прошел очень успешно, чего мы все желаем.

Спасибо, господин председатель. (Аплодисменты).

Лесаж М. Господин председатель, уважаемые господа!

Для меня большая честь быть сопредседателем на сегодняшнем заседании вместе с профессором Исаковым. Я уже четыре года имею честь быть экспертом Совета Европы по России. В этом зале Государственной Думы я очень рад встретиться с моими друзьями-юристами, которых я знаю некоторых лет тридцать, некоторых двадцать, других 10 лет, кого-то год, для меня это огромное удовольствие.

Я сразу же хочу предоставить слово господину Исакову, начальнику Правового управления Аппарата Государственной Думы, который расскажет нам о вопросах, связанных с разработкой и принятием законов в Российской Федерации.

Исаков В.Б. Уважаемые коллеги! Позвольте поблагодарить госпожу Видеркер за приглашение к диалогу и открыть нашу дискуссию по проблемам подготовки и принятия законов в правовом государстве.

В качестве первого докладчика я вижу свою задачу в том, чтобы попытаться хотя бы самыми общими штрихами очертить контуры той проблемы, которые являются предметом нашего сегодняшнего разговора.

На мой взгляд, всю проблематику подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные сферы. Во-первых, проблемы политического уровня, проблемы законодательной политики. Дискуссию по этой группе проблем уже начал Сергей Николаевич Бабурин. Во-вторых, проблемы регламентного уровня. Другими словами, это проблемы организации законодательного процесса. И в-третьих, проблемы стиля, языка, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - все то, что обобщенно называют проблемами юридической техники. Позвольте хотя бы некоторыми штрихами очертить первую группу проблем.

Уважаемые коллеги! Человечество начало отсчет последних тысяч дней до начала нового века и нового тысячелетия. Естественно желание “заглянуть за горизонт”, понять, угадать, как там все будет.

Один из выводов, к которому приходят культурологи разных стран, заключается в том, что право, закон и правосудие, социальные институты, возникшие в глубокой древности, сохраняют свое значение и в обозримом будущем - электронном, технотронном, информационном обществе. Да, меняются правовые процедуры, совершенствуются юридические технологии, но сама суть руководства поведением человека средствами права, с помощью юридической нормы, остается неизменной.

Как обстоят дела в этом плане в России? Я бы отметил два противоречивых момента. С одной стороны, совершенно очевидно, что потерпели крах и практически полностью разрушились прежние неправовые и антиправовые формы социального управления, которые использовались в нашем обществе. Я имею в виду ограничение политических свобод, цензуру печати, согласование кандидатур в партийных органах и другие формы руководства, характерные для прежней политической системы. В прежнем виде они вряд ли теперь когда-нибудь возродятся.

Но, с другой стороны, я бы не взял на себя смелость сказать, что право и правосудие в России уже заняли подобающее место. Достаточно часты случаи вызывающего неуважения к закону, в том числе и высокопоставленных должностных лиц, унизительно материальное положение, в котором находится сегодня судебная система. И хотя Россия назвала себя в своей Конституции правовым государством, на самом деле нам еще очень долго расти до правовых стандартов, которые приняты в действительно правовом государстве.

Система разделения властей, которая закреплена в Конституции, проходит в России период трудного, тяжелого становления. На практике оказалось, что поделить власть на бумаге, в документе, далеко не самая сложная часть дела. Надо обеспечить сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. К сожалению, с сотрудничеством в России всегда было плохо. На практике мы видим чаще соперничество, противоборство. Главу государства постоянно подталкивают на острые конфликтные ходы, на перехват у Думы законодательной инициативы. Напомню, скажем федеральные закон "О производстве и продаже алкогольной продукции", "О компенсации вкладов". Незадолго до принятия этих законодательных актов, вы помните, были приняты по тем же вопросам указы Президента. С другой стороны, Государственная Дума довольно часто конфликтует с Правительством и Президентом по вопросам, которые- специалисты это отчетливо понимают - сегодня не имеют конституционного решения и юридически бесперспективны.

Власти не могут найти общий язык по таким важнейшим законам, как Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об основных началах организации власти в субъектах Российской Федерации", Земельный кодекс Российской Федерации. Во время недавней поездки в Екатеринбург коллеги встретили меня радостным сообщением: "А мы приняли у себя Земельный кодекс!". Это далеко не единичный пример, когда регионы обгоняют федеральный центр в сфере законотворчества. В некоторых субъектах Федерации давно уже приняты законы о нормативно-правовых актах, закон "Об Уполномоченном по правам человека". Политические бойцы, стоящие в жестком “клинче” по тем или иным законам не первый год, могут стоять так и дальше. Жизнь давно обошла их и ушла вперед.

Из этого же корня растет и такая серьезная проблема, как “указное право”- сохранившаяся в России практика принятия указов по вопросам, прямо обозначенных в Конституции как предмет законодательного регулирования. Напомню лишь совершенно немыслимый в правовом государстве Указ №1226 установивший вопреки Конституции содержание под стражей без предъявлений обвинения на срок до 30 суток. Вы знаете, что в Конституции определен другой срок лишь 72 часа.

Россия - федеративное государство, для которого чрезвычайно актуальна проблема единства правовой системы. Бурное развитие регионального законотворчества имеет и свои положительные, и свои отрицательные стороны. Положительная сторона заключается в том, что происходит “диверсификация” власти: уровень принятия решений понижается и приближается к людям, которые реально решают эту проблему. Я считаю, что это правильно и хорошо. Плохо другое: при этом часто разрушается единство правовой системы. В ней проявляется масса противоречащих друг другу положений. Один лишь пример. Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля и природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Большинство республиканских конституций трактуют эту проблему иначе: земля и природные ресурсы являются собственностью народов, проживающих на соответствующей территории. Ясно, что это далеко не безобидное расхождение. В нем потенциально заложены корни опасного кризиса.

Вряд ли можно назвать правовым государство, в котором не чтут собственные правовые традиции, пытаются походя сломать согласие, достигнутое очень дорогой ценой. Я имею в виду стремительно набирающую обороты в средствах массовой информации тему реформы избирательного законодательства.

Потоком хлынули явно неслучайные публикации о том, что “смешанная” система выборов (50 процентов по партийным спискам, 50 процентов по одномандатным округам) себя не оправдала, что в условиях неразвитой партийной системы эта модель выборов приводит к власти криминальные элементы, жуликов, прохвостов, радикальные элементы всех цветов и оттенков, что необходимо возвращение к якобы “понятной народу” мажоритарной системе, применение которой (я процитирую одного из авторов) "будет способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране крупных политических партий, прежде всего демократической ориентации".

Короче говоря, рецепт спасения России прост: надо вновь радикально поменять избирательную систему. Давайте задумаемся: так ли это на самом деле? Для начала напомню общеизвестную избирательную арифметику.

На выборах в декабре 1995 года за кандидатов в одномандатных округах проголосовало в сумме (если сложить их голоса) 29,32 процента избирателей, за кандидатов по партийным спискам - 50,5 процента избирателей. Наконец, нынешний Президент Российской Федерации избран на свой пост во втором туре голосами 53,83 процента избирателей. Все три цифры от числа принявших участие в голосовании. Даже этот простой подсчет показывает, что депутаты, избранные по партийным спискам, находятся в парламенте по воле более 50 процентов избирателей, а избранные по мажоритарным округам набрали в сумме менее одной трети голосов. Дискредитировать выборы по партийным спискам как “недемократические”, даже с арифметической точки зрения, нет абсолютно никаких оснований.

Наверное, надо хотя бы раз набраться смелости и сказать себе правду: дело не в зеркале. Бесполезно подбирать систему выборов, по которой стопроцентно выигрывали бы одни - “хорошие” - партии и обязательно проигрывали другие - “плохие”. Если социально-экономическая реальность останется без изменений, любые выборы (если это, конечно, будут демократические выборы, а не назначение депутатов сверху, что уже было в свое время) дадут примерно одинаковый результат.

Как председатель созданной в свое время согласительной комиссии по Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" я знаю, какой неимоверно дорогой ценой далось согласие по этому закону. Закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерациии" был принят после четырех туров бесплодных голосований. В последние дни уходящего года, когда казалось, что Россия обречена второй раз проводить выборы по указу. Этот указ, я знаю, был уже заготовлен. К счастью, этого не случилось. У депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации хватило воли и политической мудрости сделать друг другу шаги навстречу. Буквально в последние дни уходящего года закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" был принят. У Конституционного Суда хватило мужества выдержать бешеный, оголтелый натиск и не позволить разрушить закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ходе уже идущего избирательного процесса, а вы знаете, что и такие попытки были. Выборы состоялись в срок. И хотя их результаты далеко не всех обрадовали (наверное, такова судьба всех выборов: кто-то выигрывает, кто-то проигрывает), их конституционность до сих пор не подвергалась сомнению, что для России, мучительно вылезающей из болота беззакония, само по себе великое благо.

И вот теперь история повторяется вновь. Тем, кто пытается раскрутить кампанию по пересмотру закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" необходимо четко сознавать, что они играют со спичками. Разрушить политическое согласие недолго, но очень трудно восстановить. Один раз эта игра закончилась развалом СССР, второй раз -расстрелом парламента, третий раз вопрос может встать о существовании самого Российского государства.

Мне не раз приходилось писать и говорить о том, что в парламенте есть как бы две стороны, два аспекта. С одной стороны, парламент - это “театр”, политический клуб, с другой стороны, - это фабрика по производству законов. Я говорю о “театре” без всякой тени иронии, ибо функция политического театра, на мой взгляд, - это важнейшая функция парламента. Он воздействует на общество не только через свои решения, но и через политические события, страсти, сцены выступления главных героев, политические жесты, стиль и образ своей работы. Не всем этот театр нравится, это естественно. Достаточно приехать в любой региональный парламент, чтобы убедиться, что там порой копируют стиль и методы работы федерального парламента, причем иногда даже не самые лучшие. Но сегодня разговор о другом, - о парламенте как фабрике законов, об устройстве российской законодательной машины, о ее достоинствах и недостатках.

Начну с исходного пункта, сырья для производства законов, - законодательной инициативы. Конкретно ситуация такова: по итогам работы первой Государственной Думы за 1994 - 1995 годы был принят 461 закон, из них 55 процентов законов были внесены депутатами, 20 процентов законов -Правительством, 10 процентов - Президентом и 15 процентов - всеми остальными субъектами законодательной инициативы. Примерно та же тенденция сохранилась и в нынешней Государственной Думе. В программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую весеннюю сессию включено 558 законопроектов, из них: 50 процентов внесены депутатами, 23,3 процента - Правительством, 10 процентов стабильно вносится Президентом, 8,6 процента - законодательные инициативы субъектов Российской Федерации, 7,3 процента - законодательной инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации и менее процента остается на всех остальных субъектов законодательной инициативы. Тенденция, как видим, носит достаточно устойчивый характер.

В России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных документах, что подготовка и принятие законов - исключительная прерогатива парламента, и даже не всего парламента, а лишь его нижней палаты - Государственной Думы. Не могу с этим согласиться. Подготовка законов - это важнейшая функция Правительства, форма руководства обществом, средство реализации правительственной экономической и социальной программы. Между тем Правительство прочно заняло позицию одного из субъектов законодательной инициативы, перекладывая всю ответственность за подготовку и принятие законов на парламент. Если довести ситуацию до абсурда ( а она где-то недалеко), то она выглядит следующим образом: “Принимайте законы, какие хотите, мы их не вносили и исполнять не будем!” Вот такой своеобразный вариант “разделения властей по-русски”.

Далеко не совершенна и практика подготовки законов внутри правительственных структур. Не находя понимания и поддержки внутри Правительства, многие ведомства вносят свои инициативы через депутатов. Говорить при этом о какой-то единой законодательной политике Правительства, разумеется, не приходится.

Действующая Конституция, определяя субъектов законодательной инициативы, поступила довольно своеобразно: она лишила этого права Генерального прокурора, руководящие органы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела такого права для комитетов и комиссий парламента, не предусмотрела его для фракций Государственной Думы, но сохранила право индивидуальной законодательной инициативы депутата. Правда, некоторые, наиболее важные инициативы - об отрешении Президента, о вотуме недоверия Правительству, о поправках, пересмотре Конституции - могут быть внесены только группой депутатов. Это тоже надо отметить.

Широкое использование права индивидуальной инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально “затоплен” морем депутатских инициатив, многие из которых в достаточной степени не проработаны. Эти инициативы огромными кипами вносятся на Совет Думы, рассылаются в ее комитеты, субъекты Российской Федерации. И в этом бумажном ворохе подчас тонут действительно серьезные законы, необходимые для становления российской правовой системы.

При обсуждении новой редакции Регламента рассматривалось несколько возможных вариантов. Поручить работу по предварительному контролю и анализу инициатив Правовому управлению, заместителям Председателя Государственной Думы, Комитету Государственной Думы по регламенту и по организации работы Государственной Думы. Наконец, комитету, который будет вести законопроект. В конечном итоге пришли к выводу, что наиболее правильно поручить эту работу ведущему комитету. Помимо этого Совет Государственной Думы получил право снимать с рассмотрения и возвращать авторам законодательные инициативы, внесенные с нарушением Регламента, то есть без полного комплекта необходимых сопроводительных документов. Это тоже достаточно распространенная практика. Надо полагать, что этот порядок, предусмотренный новой редакцией Регламента, несколько разгрузит комитеты, подразделения Аппарата Государственной Думы, пленарные заседания, субъектов Федерации от потока явно недоработанных законодательных инициатив.

Другой важный аспект производственного процесса Государственной

Думы - планирование. Разумеется, у Государственной Думы есть план законопроектных работ, и довольно толстый. Но при ближайшем рассмотрении выясняется, что этот план составлен, лучше даже сказать, не составлен, а сложен из предложений комитетов, депутатов, других субъектов законодательной инициативы. Какой-то стратегической концепции развития законодательства за ним, к сожалению, сегодня не стоит. В результате Государственная Дума принимает большое количество законов далеко не очевидна: о погребении и похоронном деле, о государственном регулировании в области генной инженерии, об участии в международном информационном обмене, о государственной поддержке кинематографии, о науке и государственной научно-технической политике, об основах туристской деятельности. Специалисты далеко не едины во взглядах, что все названные законы - есть предмет законодательного регулирования.

В настоящее время российское законодательство развивается в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Именно поэтому так высок в работе российского парламента удельный вес законов о внесении изменении и дополнений в принятые законы, причем принятые совсем недавно. Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос, какую все же правовую систему мы хотим у себя иметь.

Понимая необходимость и важность данной задачи, Правовое управление совместно с рядом комитетов Государственной Думы создало несколько экспертных советов по отраслям законодательства. Предполагалось, что эти экспертные советы должны будут заняться разработкой концепции развития соответствующей отрасли законодательства и экспертной оценкой вносимых законодательных инициатив, причем не технической оценкой, а стратегической, концептуальной. Оценкой того, соответствуют ли эти законопроекты какой-то стратегической линии или находятся в стороне от нее.

Наиболее успешно, на мой взгляд, в этом плане работает экспертный совет по гражданскому законодательству, в котором удалось объединить основную часть разработчиков действующего Гражданского кодекса Российской Федерации. Председатель этого экспертного совета, Александр Львович Маковский, участвует в работе нашего семинара и завтра выступит перед вами. Члены этого совета продолжают осуществлять своего рода “авторский надзор” за реализацией Гражданского кодекса: “Вот этот законопроект соответствует Гражданскому кодексу. Этот не соответствует. Этот технически подготовлен плохо...” Таковы задачи данного экспертного совета.

Должен сказать, что мы чрезвычайно ценим работу членов экспертных советов, тем более что они тратят свое время и силы бесплатно, целиком на общественных началах. Но проблема заключается в том, что комитеты парламента пока очень слабо прислушиваются к пожеланиям и рекомендациям ученых. Тем не менее, конечно, эта работа очень нужна, и мы ее будем продолжать.

На мой взгляд, главный недостаток российской законодательной машины на сегодняшний день заключается в том, что она довольно часто переходит на работу в “режиме штурма”. Особенно остро это ощущается в конце сессии, когда комитеты “подчищают закрома” и законопроекты голосуются большими пачками, по два-три десятка в день. Разумеется, говорить о качестве законодательной работы здесь просто не приходится.

Скоростное законотворчество не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь цикл необходимых правовых экспертиз, проработать закон с участием ученых, специалистов. Ученые просто не в состоянии вскочить в бешено несущийся поезд законодательного процесса.

Хорошо известно, что подготовка законопроекта к слушанию - это тяжелая и нудная работа. Нужно собрать десятки заключений, состыковать противоречивые интересы ведомств, узнать позицию регионов. Наконец, осуществить “разрядку напряженности” в депутатском корпусе, где практически у каждого законопроекта, как правило, сталкиваются противоположные политические позиции. Далеко не у всех комитетов хватает терпения и сил заниматься этой нудной работой. Некоторые спрямляют себе путь, идут по упрощенной схеме: получили законопроект, через неделю - на первое чтение, затем через две недели - на второе, еще неделя - и закон выносится на принятие в третьем чтении, тем более что действующий Регламент такому скоростному прохождению закона не препятствует. Месяц - и закон принят, можно “отчитаться о выполнении” и вычеркнуть соответствующую строчку из плана законопроектных работ.

Но на самом деле это не закон, а всего лишь полуфабрикат. В нем не закончено накопление социально-правового опыта, иногда не отработана терминология, система понятий. В ходе своей реализации данный закон не разрешает противоречия, а нередко создает новые, и в скоро потребует внесения изменений и дополнений.

Во время поездок в субъекты Федерации мне довольно часто приходится выслушивать упреки, что Дума не советуется с субъектами Федерации, не учитывает их мнение, их предложения по законопроектам. И должен сказать, что в значительной части такие упреки справедливы. Я имею возможность сравнивать работу первой Государственной Думы, второй Государственной Думы и Верховного Совета. И могу сделать вывод, что положение меняется в лучшую сторону. Верховный Совет, и особенно Съезд народных депутатов, чувствовал себя в какой-то мере “непререкаемой властью” и вообще редко с кем советовался. Государственная Дума работает более открыто, демократично. Но все же нельзя сказать, что проблема диалога с региональными парламентами снята с повестки дня.

Законодательная машина, как и любая машина, должна иметь не только мотор, но и тормоза. О моторе я кое-что уже рассказал, теперь несколько слов о тормозах. В качестве тормозов законодательного процесса выступают необходимость одобрения закона верхней палатой - Советом Федерации и возможность вето Президента. Положение дел здесь таково: в 1996 году Государственной Думой было рассмотрено 256 законопроектов, из них Совет Федерации отклонил 67 законов, Президент Российской Федерации наложил вето еще на 53 закона, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации. Если учесть, что из числа принятых законов 63 - это законы о ратификации, на которых вето практически не накладывается, то получается, что почти каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой отклоняется Советом Федерации, практически каждый третий закон из числа принятых Думой и одобренных Советом Федерации отклоняется Президентом.

В этой связи я попросил бы обратить ваше внимание на два обстоятельства: во-первых, то, что Президент Российской Федерации фактически работает как третья палата парламента и вето Президента из исключительного политического события превратилось в рабочий элемент законотворческого процесса, и, во-вторых, на небывало высокий процент работы парламента “на корзину”.

В чем причины такого положения дел? Должен сказать, что проблема многократно обсуждалась на разных уровнях и в Государственной Думе, и в Совете Федерации. Моя позиция по данному вопросу сводится к следующему. Первое. Проблема, на мой взгляд, будет полностью решена, как только Правительство станет не критиком и тормозом, а главным мотором законодательного процесса. В этом случае оно будет озабочено прежде всего не тем, чтобы сдержать, чрезмерную по его мнению, депутатскую инициативу, а тем, чтобы как можно успешнее провести через парламент собственные законодательные инициативы.

Второе. Из числа отвергнутых законодательных инициатив, по очень грубой приблизительной оценке, 50 процентов - это “технический” брак, результат спешки, пренебрежения правилами юридической техники. Так что президентское вето в этих случаях, по-видимому, обоснованно. Процент технического брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, служб парламента, сотрудничества правовых управлений Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента. Вторая половина, вторые 50 процентов, - это “политический” брак, результат того, что по законопроекту не было достигнуто согласие ведущих политических сил.

Разумеется, различие между “техническим” и “политическим” браком относительно. В решениях об отклонении политические мотивы, как правило не фигурируют, они прикрыты ссылками на противоречия Конституции Российской Федерации и недостатки юридического характера. Но не всегда эти утверждения надо принимать за чистую монету: каждый отклоненный законопроект мы в Правовом управлении анализируем и часто выявляется, что реальными причинами отклонения послужили политические обстоятельства. С другой стороны, обратите внимание на такой примечательный факт: из 22 согласительных комиссий, которые были созданы в 1996 году по отклоненным законопроектам, 12 пришли к согласию уже на первом же своем заседании, то есть для отклонения закона Советом Федерации на самом деле не было серьезных причин, имело место простое недопонимание и отсутствие нормального рабочего диалога в ходе подготовки закона.

Ну и, наконец, последнее, о чем я хотел бы сказать, характеризуя российскую законодательную машину. Я условно обозначу эту тему так: "Авторский надзор и послепродажный сервис".

Принятие закона - это последняя стадия законодательного процесса, но это начальная стадия реализации закона. Какова последующая судьба нашего “детища”, которое мы общими усилиями “выкатываем за ворота” парламента? Что с ним после этого происходит? Доходит ли правовая информация до исполнителей? Как она воспринимается? Довольны ли исполнители принятым нами законом или ругают его на чем свет стоит? Какова материальная база для реализации принятого закона? Выделены ли для этого необходимые ресурсы? (Думаю, что всем памятен крайне неприятный инцидент с федеральным законом “О ветеранах” который так ждали, и для реализации которого не оказалось необходимых средств.) Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему нормативные акты? И наконец, каковы реальные результаты реализации принятого закона? Достигнута ли запланированная, как правило, очень важная и благородная цель и чего больше принес данный закон: пользы или вреда? У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться всеми этими вопросами, но без них невозможно оценить реальное значение принятого закона и его социально- правовой эффект.

Законодательная “машина” российского парламента находится в процессе непрерывного развития и совершенствования. Я уже упоминал о подготовке новой редакции Регламента, которая учитывает многие из обозначенных мной проблем, по крайней мере, намечает подходы к их решению. Постепенно отлаживается рабочая коммуникация подразделений Аппарата Государственной Думы в процессе законотворчества. В Государственной Думе создана компьютерная сеть, причем очень хорошего уровня, которая позволяет осуществлять многие производственные процессы по подготовке законов в электронной форме. В перспективе - создание единой компьютерной сети для всех федеральных органов государственной власти. Большие надежды мы связываем с созданием базы данных по сравнительному правоведению, которая позволит шире и, главное, более осмысленно использовать зарубежный опыт, опираться в национальном законотворчестве на нормы и стандарты Совета Европы. Правовое управление выступает и всегда выступало за открытость, “прозрачность” законодательного процесса, его научную обоснованность и, конечно, эффективность конечных целей.

Буквально несколько слов о третьей группе проблем - проблемах законодательной техники. На фоне многочисленных утрат, которые пережило наше общество, отчетливо понимаешь, что одна из ценностей культуры, которую пока удалось сберечь и сохранить, - это язык российского законодательства, особый функциональный стиль русского языка, отличающийся чрезвычайной чистотой, очень высокими лингвистическими стандартами. Это язык, специально выработанный для изложения и последующего применения правовых норм.

Скажу без ложной скромности, что в Правовом управлении Государственной Думы существует один из лучших в стране, а может быть и самый лучший, отдел лингвистической экспертизы, специализирующийся на работе с законодательными текстами. Сотрудники этого отдела подчас часами работают с депутатами, авторами законопроектов, “отжимая” из законодательных текстов воду, добиваясь терминологической чистоты, ясности и простоты понятийных конструкций. Короче, выводят законопроект на тот уровень, который должен иметь современный закон. Редактор, который выпускает принятый закон, визирует каждую его страницу и таким образом несет личную ответственность за правильность законодательного текста с точки зрения русского языка.

К этому семинару мы выпустили брошюру начальника Отдела лингвистической экспертизы законопроектов Натальи Алексеевны Калининой. Весь завтрашний день нашего семинара в основном будет посвящен этому кругу проблем.

Но нашим редакторам приходится нелегко. Законодательство испытывает сильнейший напор облегченной газетной лексики. Может быть, более яркой, эффектной, но юридически крайне неточной и, разумеется, уступающей чистому отработанному языку закона. К сожалению, этот напор нам не всегда удается сдержать, что отчетливо видно по некоторым постановлениям и обращениям, принятым Государственной Думой.

В последнее время в политику на региональном и федеральном уровне пришли тысячи новых людей, не имевших до этого опыта законодательной работы. В целом, конечно, это положительное явление, но оно не самым лучшим образом сказывается на технико-юридическом уровне законодательства. Заметно снизилось качество языка законодательства, особенно на региональном уровне. В законах где нужно и где не нужно появились терминологические словари, разъясняющие подчас элементарные общеизвестные понятия. Например, в Водном кодексе Российской Федерации разъясняется понятие “вода”: “химическое соединение водорода с кислородом”, затем разъясняется понятие “воды”: “вся вода, находящаяся в водных объектах” и так далее. Резко увеличился объем дублирования законодательного материала. Например, мы никак не можем убедить разработчиков отраслевых законов не включать в них раздел о социальной защите, пенсионных, налоговых льготах, составляющих предмет специального отраслевого законодательства. Им хочется все иметь в одном законе, отсюда огромный объем дублирования.

С известным трудом, но все же удалось отойти от практики принятия изменений и дополнений к действующим законам в виде новой редакции этого же самого закона, то есть, судя по названию, принимается закон об изменениях, а фактически идет новая редакция закона. Естественно, что это дезориентирует людей: что же принято на самом деле? Для того чтобы сделать терминологическую систему законодательства обозримой, нами совместно с информационными фирмами "Гарант" и "Консультант-Плюс" созданы электронные словари дефиниций российского законодательства. Уже сегодня депутаты, эксперты, разработчики при желании могут узнать, какие термины есть в российском законодательстве, каким правовым актом и в каком качестве они введены. Вы можете познакомиться с этими разработками, они развернуты у нас в фойе перед залом. Уже сегодня в этих словарях более тысячи терминов. Мы видим перспективу этой работы в том, чтобы сделать эти словари многоязычными, ввести в них терминологию международных правовых стандартов, стандартов Совета Европы. Я глубоко убежден, что сближение законодательств надо начинать именно с этого - со стандартизации и с унификации используемой терминологии. Иначе мы просто не поймем друг друга.

Уважаемые коллеги! Я понимаю, что затронул лишь малую часть проблем подготовки и принятия законов в правовом государстве. Надеюсь, что докладчики, которые будут выступать после меня, добавят к этому списку много других не менее важных, интересных проблем и тем.

Благодарю вас за внимание! (Аплодисменты.)

Лесаж М. Спасибо большое за доклад, который отразил политические, парламентские и лингвистические проблемы, из-за которых мы собрались сегодня и будем работать завтра. Я бы процитировал письмо, которое Президент Российской Федерации Ельцин направил 13 февраля 1996 года Председателю Государственной Думы Селезневу, предлагая ратифицировать Устав Совета Европы: “Приведение национального законодательства в соответствие с обязательствами России, вытекающими из членства в Совете Европы, потребует эффективного взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации". И господин Исаков прекрасно показал проблемы, возникающие на политическом уровне.

Мы знаем, что правовое государство - это иерархия норм, что законодательство играет важнейшую роль в этой иерархии. Это соотношение между законами и Конституцией, это соотношение между законами и актами, вытекающими из них, актами министров и актами субъектов Федерации, законами на уровне республик и подзаконными актами на местном уровне.

Эксперты Совета Европы, глядя на Россию, видят двойную специфическую особенность. Я, как преподаватель сравнительного конституционного права, готов подтвердить слова господина Исакова о том, что Правительство должно играть роль мотора, а не тормоза в разработке законов. Мы удивлены статистическими данными: 30 процентов парламентских актов исходят от Президента или от Правительства, а в некоторых европейских странах - это 90 процентов. Во всяком случае, если Правительство будет участвовать в подготовке законов, ясно, что будет гораздо легче исполнять законы: диалог будет начинаться именно в момент подготовки законов. И вы подчеркнули необходимость такого диалога. И мне кажется: это как раз и должно быть одной из тем наших дискуссий, обсуждения экспертов Совета Европы. Они как это происходит в других странах. Но конечно, Россия должна сама решить что ей делать, наш диалог не призван указывать России, как ей надо организоваться. Законодатели являются непосредственно представителями народа. Мы должны просто подумать вместе, как найти равновесие между государственными органами и представителями народа. При этом очевидно, что законы не должны носить декларативный характер.

Вторая проблема, которая была здесь упомянута, - это проблема разработки законов в федеративном государстве. На нашей встрече представлены два федеративных государства: Швейцария и Бельгия. Я должен сказать, что одна из трудностей политической и правовой системы России заключается в том, что область федерального законодательства не достаточно четко определена Конституцией Российской Федерации, поскольку в 72-й статье Конституции имеется большой перечень так называемой “совместной компетенции”. Когда читаешь эту статью Конституции, непонятно, что относится к федеральному законодательству, а что - к законодательству субъектов Федерации.

В федеральном законодательстве, например, очень детально описываются принципы организации, которые должны выполняться субъектами Федерации, а россияне знают какие существуют трудные проблемы в отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Для тех, кто убежден, что правовое государство необходимо на будущее, несомненный положительный момент есть в том, что нормы Конституции имеют верховенство и отражают четкое желание обеспечить единство правопорядка.

А теперь мы продолжим обсуждение. Я предоставляю слово профессору Васильеву Руслану Федоровичу из МГУ.

Васильев Р.Ф. Внимательно прослушав доклад уважаемого Владимира Борисовича, должен сказать, что в целом он вызывает удовлетворение. Участвуя в деятельности одного из названных в докладе советов и в других формах законопроектной работы, можно наблюдать наметившийся в последнее время переход организации функционирования Правового управления Государственной Думы на научную основу. Доклад еще раз свидетельствует об этом. Хорошо, что Правовое управление хотя, к сожалению, только через два с лишним года, но все же обрело достойного руководителя - ученого.

Хорошо прозвучало напоминание о том, что парламент это и политический театр, и фабрика по производству законов.

Что касается политического театра, то здесь вопросов нет. Достаточно включить телевизор и мы уже в театре. Постановок тут сколько угодно, причем самых разных, хороших и плохих, иногда очень плохих, иногда недостойных. Ну театр есть театр. Бог с ним, с театром. Но сегодня мы говорим о фабрике по созданию законов.

Не могу только согласиться с постановкой вопроса об избирательной системе. Видимо судить о том, какая избирательная система лучше, нужно не только по количеству людей голосующих в одном случае, или голосующих в другом. Важно отношение депутатов к законодательному процессу, к тому, как должна выполняться конституционная функция Федерального собрания Россиии - функция законодательства. Картина, которую можно наблюдать в зале заседаний Государственной Думы, всем хорошо известна. Многие депутаты вообще не голосуют, даже не читают проекты законов. Сравнительно недавно был принят в первом чтении один законопроект, за который проголосовало более двухсот депутатов. Воздержался только один. Но если хотя бы один юрист (а проект был чисто юридического плана) из тех, что есть среди депутатов Государственной Думы, внимательно прочитал этот законопроект, он “за” голосовать бы не стал. К сожалению, состав депутатского корпуса таков, что нет никакой надежды на то, что все депутаты Государственной Думы (или большинство из них) будут наконец озабочены главным образом созданием законов, адекватныхь задачам построения в России демократического правового государства. Нет надежды и на то, что большинство депутатов сможет участвовать в законодательном процессе на профессиональном уровне.

Не удивительно, что законы у нас подвергаются острой критике буквально со всех сторон. Руководство же Государственной Думы всегда приводит цифры: вот столько-то законов принято, а столько-то принималось раньше. Да, примерно раз в сто законов сейчас принимается больше. В данный период развития нашего общества и государства иначе бытьне может. Но это количество на перерастает в качество. Законы у нас, как известно, принимаются несвоевременно, и их качество оставляет желать лучшего. Это - общеизвестно.

В таких условиях очевидна необходимость усиления контроля за качество представляемых на рассмотрение в Государственную Думу законопроектов, в частности повышения значимости (для депутатского корпуса) мнения Правового управления о том или ином законопроекте.

Есть и другие резервы для повышения качества законопроектов. Они должны использоваться от политической ориентации депутатов, их взглядов, амбиций и т.п. Я имею в виду такие институты законодатедьного процесса как независимую экспертизу и всенародное обсуждения законопроектов. Надо ли доказывать, что рациональное использование этих институтов позволило бы значительно улучшить наши законы, поднять их авторитет.

Одним из недостатков законодательной работы Государственной Думы называют огромное количество поправок, дополнений, изменений , вносимых в недавно принятые законы. При этом справедливо указывают на девальвацию авторитета законов, их значимости. Снова, хотя и реже, чем это было раньше, высказывают мнение о нецелесообразности критики закона сразу после его появления, без необходимой проверки практикой применения. И опять приходится говорить о том, что, к великому сожалению, кроме недостатков наших законов, которые выявляются в практике применения, есть и другие, очевидные, во всяком случае для специалистов, с момента принятия законов.

Необходимость независимой экспертизы законопроектов очевидна. Но как же относятся к ней и к экспертизе вообще в Государственной Думе.

Еще в 1995 году на научной конференции в Московском Государственном Университете по вопросам организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации я поинтересовался у заместителя председателя одного из комитетов Государственной Думы, посылали ли проект закона, который там критиковали на экспертизу. Из ответа стало ясно, что он не видит разницы в том, куда и зачем направляются законопроекты: в субъекты ли Российской Федерации для получения замечаний и предложений, на заключение ли в Правительство, в соответствующие министерства , ведомства, другие государственные, а также общественные органы, или на научную экспертизу. Это было два года назад. По профессии заместитель председателя был инженером. Но вот совсем недавно заместитель председателя другого комитета, уже юрист по образованию, с немалым опытом правовой работы, на вопрос о том, кто проводил экспертизу законопроекта, ответил: “Все институты занимались. Институт законодательства и Институт права. Все, целая группа ученых”. На второй вопрос: “Кто же все-таки проводил независимую экспертизу явно негодного законопроекта ?”, ответил: “А это такое вообще за независимая экспертиза. Я такой не знаю.”

Вот уровень понимания сути и значения экспертизы в законодательной работе депутатами - организаторами этой работы.

Регламентом Государственной Думы, как известно, предусмотрена возможность направления законопроекта по решению ответственного комитета на научную экспертизу. К сожалению, эта норма реализуется крайне редко. Правда, Регламентом предусмотрено и осуществление по поручению ответственного комитета правовой и лингвистической экспертизы Правовым управлением Государственной Думы. А работа Правового управления в последнее стала заметно совершенствоваться. Но, во-первых, Правовое управление осуществляет только правовую и лингвистическую экспертизу; во-вторых, эта экспертиза в Регламенте не случайно не называется научной; в-третьих, экспертизу, которая осуществляется работниками Аппарата, обслуживающего Государственную Думу, нельзя считать полностью независимой; в-четвертых, такая экспертиза (в полном смысле этого слова) осуществляется не всегда, на практике кое-что упрощено. Так или иначе, качество законов, как уже сказано, оставляет желать лучшего.

В числе причин, в силу которых институт независимой экспертизы законопроектов используется недопустимо мало, назову лишь одну - первую. Дело в том, что у нас нет достаточно полного и четкого правового регулирования отношений, возникающих в связи с проведением экспертизы законопроектов. В Регламенте Государственной Думы слова “экспертиза”, “эксперт” встречаются больше десяти раз. Говорится о возможности назначении экспертизы, о возможности приглашения экспертов к участию в парламентских слушаниях и т. А правовой статус эксперта как участника законопроектной работы, так и не определен. Между в тем, в некоторых старых законопроектах, регламентирующих порядок работы с нормативными актами, было предусмотрено немало положений, посвященных экспертам и экспертизе. В частности, определялась цель экспертизы, говорилось о том, как она осуществляется, устанавливаются лица и организации, которые не могут привлекаться к экспертизе. В частности определялась цель экспертизы, говорилось о том как она осуществляется, устанавливались лица и организации, которые не могут привлекаться к экспертизе, говорилось о независимости экспертов при оценке законопроектов, о возможности приглашения экспертов - ведущих ученых, специалистов из зарубежных стран, о правах экспертов и т.д. К сожалению, в проекте закона о нормативных актах, принятом Государственной Думой в первом чтении, вопрос об экспертизе вообще смазан.

Сохранение же возможности обойтись без необходимой экспертизы законопроектов, означает сохранение условий для широко известных своими отрицательными последствиями проявлений в процессе правотворчества дилетантства, волюнтаризма, небрежности, узкоотраслевых, партийных и т.п. интересов. Другими словами, сохраняется то, что снижает качество наших законов.

Не лучше обстоит дело с использованием другого института законодательного процесса - института всенародного обсуждения законопроектов. История всенародного обсуждения законопроектов довольно большая. Замечу, что было время, когда всенародному обсуждению законопроектов подвергалась значительная их часть. В общей печати и даже в специальной литературе немало писалось о том, сколько миллионов человек участвовало в обсуждении, сколько было соответствующих собраний, сколько тысяч предложений было высказано и т.п. И все это подавалось как проявление подлинной демократии, широкого участия народа в управлении государством.

Но должная организация обобщения высказанных замечаний и предложений, учет мнения народа были не всегда. Механизм обобщения и учета всенародного обсуждения законопроектов, как известно, появился и в бывшем СССР и в России лишь во второй половине восьмидесятых годов, когда были приняты союзный и республиканский законы, правда, названные довольно странным образом, но дело не в названии. И надо сказать, что в это время и в начале девяностых годов институт всенародного обсуждения законопроектов заработал основательно.

Сегодня картина совсем иная. Всенародного обсуждения законопроектов почти нет. Разумеется, когда принимается законов в сто раз больше, чем раньше, публиковать все законопроекты, организовывать их обсуждение, проводить учет высказываемых мнений намного труднее. К тому же есть законы, и не имеют отношение ко всему народу. Но тем не менее хоронить рассматриваемый институт нет никаких оснований. Сейчас нет даже необходимой правовой базы учета мнения населения страны. Норма Регламента Государственной Думы о том, что Дума может (подчеркиваю, может) принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении - не решение вопроса.

Складывается парадоксальное положение. В годы, когда в нашей Конституции не упоминалось правовое государство, были всенародные обсуждения законопроектов и их законодательная база. А сейчас, когда согласно важнейшим конституционным нормам, основам конституционного строя, в России должно осуществляться строительство демократического правового государства, когда создается новая правовая система нашего государства, население страны не вовлекается в создание этой правовой системы.

Работал бы институт всенародного обсуждения законопроектов, меньше было бы просчетов, грубых ошибок, пробелов в наших законах. Видимо не каждый законопроект надо выносить на всенародное обсуждение. Но люди, непосредственно связанные с соответствующими нормами, должны принимать участие в создании этих норм. Обсуждение можно и должно проводиться и по всей стране, и по ведомствам, и по территориям и т.

Нельзя забывать слова И.Канта, сформулировавшего философскую основу теории правового государства: “...чего народ не может решить относительно самого себя, того и законодатель не может решить относительно народа”.

Мне представляется, что руководство Государственной Думы должно серьезно подумать о максимальном использовании указанных возможностей для повышения качества наших законов.

Спасибо за внимание.

Председательствующий Исаков В.Б. Спасибо, Руслан Федорович.

Подошло время перерыва, но председатель комиссии по Регламенту Государственной Думы Владимир Владимирович Семаго очень просил дать ему слово до перерыва. Если вы не возражаете, я ему предоставлю слово и объявлю перерыв.

Пожалуйста, Владимир Владимирович.

Семаго В.В. Огромное спасибо. Я понимаю, что любой перерыв всегда желательней, нежели любой докладчик, это бесспорно, поэтому огромное вам спасибо еще раз.

Хочу сказать, что раз зашел разговор о политическом театре, то, наверное, можно было бы предварить мое выступление небольшим таким объявлением, что на трибуне один из заслуженных артистов этого театра, я имею в виду не его таланты, а длительность пребывания уже в новом парламенте.

Несколько иллюстраций по поводу того, что происходит в стране после того, как мы принимаем законы. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Я два дня назад был свидетелем ситуации и участником, когда палата доверила мне представлять ее интересы по одному из запросов в Конституционном Суде. Суд же не предоставил мне такой возможности с мотивацией, что я не имею ученой степени. Одновременно с этим в законе сказано, что представителем палаты может быть Председатель Государственной Думы. Гипотетически представьте себе, что следующим Председателем Государственной Думы будет тракторист, отсюда мы как бы сразу создаем себе некое противоречие, то есть сама по себе норма, понимаете, далеко не совершенна.

Теперь позвольте перейти непосредственно к докладу. Глубоко убежден, что нужно было развить идею о неконституционности указов, многих указов Президента Российской Федерации, в частности указов, касающихся хозяйственной деятельности и изменения форм государственной собственности.

Если вы внимательно посмотрите Конституцию, нигде не найдете упоминания о том, что Президент имеет право распоряжаться государственной собственностью. Это грубейшее нарушение Конституции, которое положено в основу сегодняшней экономической политики. То, что Государственная Дума не ставит препятствий на пути этого регрессивного, я не побоюсь сказать это слово, процесса, означает подтверждение тезиса предыдущего оратора, уважаемого коллеги Васильева, который говорил, что Государственная Дума по своему составу неоднозначна и несовершенна.

Здесь я должен был сделать еще один поворот в сторону докладчика (Владимир Исаков являлся одним из основоположников этого закона) и сказать, что небезусловным представляется мнение о преимуществах принятого закона об избирательной системе. Я полагаю, что здесь есть над чем подумать.

Действительно, картина, при которой большинство депутатов практически просто не понимают, о чем идет речь, заставляет нас подтвердить тот факт, ту выдвинутую гипотезу, что на сегодняшний день доминирующая роль в процессе принятия или подготовки законов должна принадлежать Аппарату Государственной Думы. Отсюда некое объяснение, что в 1993 году, когда создавалась Государственная Дума, в проекте Конституции ей предназначалась роль совершенно иная, нежели роль Верховного Совета, который имел максимум возможностей.

Задача составителей Конституции заключалась именно в том, чтобы максимально сузить активность Думы и в сфере законодательной деятельности. В определенной степени удалось, и Дума под предводительством Ивана Петровича Рыбкина, практически не разгибая спины, занималась тренингом, я не побоюсь этого слова, не законотворческой деятельностью, а тренингом. Люди как бы тренировались, как писать законы. Был такой семинар-практикум в течение двух лет, потому что КПД от той деятельности крайне ничтожен.

Я не хочу обидеть ни своих коллег, ни самого себя, но, согласитесь, рывка вот в том направлении, в направлении становления государства как государства правового, за те два года не последовало. Дума как бы занималась осознанием самой себя и своей роли.

Так вот, на мой взгляд, еще одно положение, которое однозначно не позволяет Думе сегодня стать тем органом, которым она должна по быть, - это стратегия, политическая стратегия, принятая в государстве. На сегодняшний день Президент, по сути дела, не определяет основополагающую линию деятельности государства, не дает целостного направления, он говорит об общих моральных и нравственных позициях в обществе, о том, что нельзя убивать, что хорошо если можно не воровать, чтобы этого не делали молодые люди, чтобы не воровали и не убивали. Но это все не имеет ничего общего с политическим и экономическим курсом страны. Непонятная схема действий для всей страны рождает в свою очередь неуверенность в Правительстве, которое в достаточно большой растерянности наблюдает за ситуацией в стране, пытается в ней участвовать, но, в свою очередь, не может передать этот несуществующий импульс парламенту.

В свою очередь, парламент остается в ситуации, когда он должен кроме занятий законотворческой деятельностью и участиям в политическом театре еще и вырабатывать некие внутренние концепции, приемлемые для государства: в каком же направлении двигаться, что предпринимать и как делать?

Естественно, что этот импульс парламента, не согласованный с Президентом и Правительством, вступает c ними в определенные противоречия. Мы с вами видим грандиозную пробуксовку политической машины, которая действительно не работает эффективно с точки зрения законотворческого процесса и становления России как правового государства.

Второй фактор - это отсутствие системного подхода к законотворческой деятельности в парламенте.

На мой взгляд (я прошу прощения, я в кругах своих товарищей по партии уже заслужил звание вульгарного марксиста, я попробую, поскольку степени ученой не имею, тем же языком разговаривать с вами), на мой взгляд, должна быть некая градация ступеней процесса принятия законов.

Первое - это законы, которые будут корреспондироваться с международными нормами, и ратификация международных соглашений. Это бесспорно, потому что если мы не создадим общую базу со всей Европой, общую с мировой системой, то никогда не двинемся вперед. Если мы начнем ее создавать снизу, постепенно подтягиваясь к общим нормам, наверное, это будет неправильно. Значит, основополагающие законы, связанные с международными нормами, это прерогатива Думы.

Вторая, более низкая ступень, - это кодификация. Если бы Дума всерьез занялась до 2000 года проблемой кодифицирования, проблемой укрупненных норм, которые давали бы возможность соответствующим представительным органам субъектов Федерации работать в этом направлении, я думаю, это была бы очень сильная линия. Кодификация нужна сегодня, и только по этому пути мы можем создать правовую структуру в нашем государстве.

После этого возникает следующая ступень, которая архи важна сегодня в нашем государстве, - это принятие временных законов, законов временного действия. Здесь была некая критика в отношении закона о кинематографии. Согласен. Закон был внесен тремя людьми для решения проблемы нескольких тысяч человек. Этот закон тем не менее получил очень быструю дорогу, потому что был прекрасно политически подан. Он был эффектен в своем появлении. Однако такая мера, как временные законы переходного периода, когда мы говорим, что Россия не понимает еще куда идет, и это не осознает большая часть ее населения, принятие законов до 1999 года, до 1998 года, до 2000 года должно сегодня практиковаться и тоже являть собой определенную линию поведения и работы парламента.

Полагаю, что закон о разделе продукции, который усиленно дискутируется сегодня в Думе, должен быть временным законом. Мы имели институт концессий в советское время, но никто не знает, как будут развиваться и двигаться концессии сегодня, какой эффект от вступления иностранного капитала в Россию мы получим. Значит, наверное, третья линия наших действий и поведения должна быть в принятии временных законов.

И четвертое, я абсолютно согласен с двумя предыдущими ораторами: нужно усиление Аппарата Государственной Думы в части фильтрации всего того, что приходит сюда. Мы на 80 процентов принимаем законы, которые должны быть нормативными актами министерств и ведомств. Можно вспомнить закон о таре, закон о ловле рыбы минтая. Но вот эти законы принимает Государственная Дума.

Теперь сам механизм. Я уверен, что мои слова в определенной степени будут доведены до сведения моих коллег - я вижу, что я не одинок здесь, в этом зале,- и тем не менее я хочу сказать, что не функция самих парламентариев принятие законов. Функция парламентариев состоит в том, чтобы блестяще подготовленный, выверенный со всех сторон первичный материал был разжеван депутатам, преподнесен им в том свете, в том политическом аспекте, какой необходим, чтобы они, используя свое красноречие, талант, дарование, могли убеждать других в принятии или в неприятии этого закона. Депутаты - это один из инструментов, одна из ступенек продвижения закона вперед, не основополагающая суть его. Я ничего не хочу сказать о своих коллегах и о себе, но не наша это функция. Большинство нас приходит в политику от станка, сельскохозяйственного поля и не занимается тем, чем занимаются профессионалы в институтах. Значит, повышение роли, Аппарата, создание экспертных советов как некой составляющей части Аппарата, сегодня просто необходимо.

Если мы возьмем французский парламент, мы увидим, насколько жестко структурирована именно эта линия в аппарате. Там нет доминанты, когда управление делами занимается хозяйственными вопросами: кому, какому депутату, в какой дом отдыха поехать. Аппарат должен заниматься не этим. Я постараюсь написать все то, о чем я пытался сегодня говорить. Это будет статья в газете, поскольку аппарат уже на эту мою реплику отвечал. Но тем менее, если я хотя бы чуть-чуть, я приоткрыл вам свое понимание, свое видение дальнейшей деятельности парламента, не судите очень строго, поверьте, что оно выстрадано за три года работы в Государственной Думе.

Спасибо.

Исаков В.Б. Спасибо, Владимир Владимирович.

Уважаемые коллеги, все, что вы не успеете высказать с трибуны, вы можете высказать в письменном виде. Материалы нашего семинара предполагается опубликовать.

Ну а сейчас мы имеем возможность оценить не только прелесть участия в семинаре, но и прелесть Регламента Совета Европы. Согласно этому Регламенту объявляется перерыв для кофе, но предупреждаю, что ровно в 11 часов мы продолжим работу. Перерыв.

(После перерыва.)

Лесаж М. Итак, я предлагаю продолжить нашу работу и представляю слово профессору Маркесу Гедесу, бывшему Председателю Конституционного трибунала, члену Европейской комиссии за демократию через право.

Гедес М. Господин председатель семинара, дамы и господа, участники семинара, дамы и господа, члены Государственной Думы и коллеги из Совета Европы!

Тему, о которой я буду сегодня говорить, - "Закон в правовом государстве",- я разделил на несколько подсюжетов: "Верховенство права", "Соблюдение иерархии юридических норм", "Примат международного права над внутренним правом", "Имплементация международной нормы во внутреннем праве". Я постараюсь не очень задерживать ваше внимание, так как я уверен, что мое изложение будет как бы фоном для того, что будет говориться в дальнейшем. И я сразу приступаю к своей теме.

В третьей из восьми книг, которые Аристотель посвятил власти и политической жизни, Аристотель писал, что справедливое правление - это правление не людей, а законов. Повторяю еще раз - правление не людей, а законов. Этим он хотел показать, что власть, подчиняющаяся закону, уважающая дух закона и предписания закона - это свободная власть, не зависящая от капризов, от скачков настроения, от угрызений совести, от демонов амбиции и жадности, от зависти и от чувства мести, которые так часто порабощают душу.

Впрочем, в дальнейшем он объяснял очень кратко и точно, что закон является здравым смыслом, лишенным страстности. Может быть, это определение не совсем совершенно, но тем не менее сущность и основное достоинство закона - это обязательное равенство в обращении. Аристотель занял, таким образом, позицию, диаметрально противоположную позиции своего учителя, Платона, который считал, что идеальной формой правления было бы правление, доверенное людям наиболее умным и свободным, вследствие этого, от всякого принуждения, поскольку ум нельзя обуздывать, так как только ум способен сталкиваться с неожиданным. И именно это позволяет умным людям выходить за пределы той косности, которой, по определению, наделен закон.

Таков был расклад примерно 2300 лет назад, когда нашему уму представлялись два основных вида решений. Первый - когда политическая деятельность в каждый момент должна быть подчинена какому-то заранее существующему правилу, вытекающему из некой идеи правосудия. Таким образом, это совпадало с тем, что принято называть естественным правом, или просто правилами, которые устанавливались властью, признанной законной, и, таким образом, это выглядело как юспозитум. Либо, напротив, политическая деятельность может быть подчинена только мудрости, политическому искусству, соображениям общей пользы, идеологическим концептам, на службе которых она находится и для конкретизации которых она и ведется, иногда учитывая конъюнктурные изменения, конъюнктурные требования, искажения и затяжки, которые временно считаются необходимыми, а иногда и подчиняясь им.

Короче, по первой концепции, осуществление власти остается подчиненным различным правилам, которые делают предвидимыми возможные решения, правила существуют заранее. А по второй гипотезе, власть становится независимой, автономной, и решения власти не всегда возможно предугадать, потому что они приобретают причинный аспект. Поэтому, в то время как первая концепция предполагает обеспечение равенства, вторая допускает неравенство даже в тех случаях, когда первая категорически его отвергает.

Итак, предлагая первое решение, Аристотель основывался на традиции. За век до него в знаменитом диалоге трех персов Геродот вкладывает в уста одного из собеседников не слово “демократия”, хотя собеседник отстаивал ту форму правления, которую мы сейчас называем демократией. Геродот вкладывал в его уста слово “изономия”, то есть то, что строится на равенстве прав и является гарантом этого равенства. Изономия, говорил он, - это самое прекрасное из всех имен. Однако эти две фундаментальные концепции осуществлялись по-разному.

Первая концепция, которую считал образцом Цицерон, привела к славной революции, которая в ХVII веке произошла в Англии. И с тех пор стала даже для тех, кто отрицают ее, отвергают или отвергали раньше, как бы матрицей современного конституционализма. Век спустя можно ее распознать в новаторстве, которым в самом начале был отмечен североамериканский конституционализм. И наконец, благодаря универсализации, которую придал этой концепции гений Франции (этой концепции, вообще идеям, нравам, особенностям, которые наблюдались к тому времени, по этой концепции, в англосаксонских странах) благодаря французской универсализации она теперь учитывается практически повсюду, хотя и не без неудач, и не без ошибок.

Общественный миф, который в свое время был в Англии, явно присутствует у Монтескье правда в скрытом виде. Очевидно, и он берет ее в качестве парадигмы в плане разделения властей в знаменитой десятой главе одиннадцатой книги "О духе законов", даже если он не совсем правильно понял знаменитую формулу Локка в двух трактатах о правлении, который был опубликован примерно за пятьдесят лет до того.

Те двусмысленные толкования, которые возникли из-за этого, в значительной мере вносили горечь в конституционный опыт Франции, начавшийся с революции 1789 года все еще не завершившийся.

Вторая концепция противоположного направления находится, лежит в основе так называемого "лег фрегиа де империо", на котором строилась автократическая власть римских императоров. Именно ее упоминал, чтобы показать обоснованность своего государственного интереса, Маккиавелли.

И это все та же концепция, хотя ее не всегда цитируют или, кажется, теряют из виду, но именно она проявляется во всех авторитарных режимах, и особенно в тех, которые только переходят к тоталитарной структуре, форме правления. И в таких случаях правовое государство становится государством закона, где все регулируется и гражданскому обществу и творческому подходу уже просто не остается просто поле деятельности - частично они аннулируются или нейтрализуются.

Одним из результатов правового демократического государства, вытекающим из первой концепции, является принцип иерархии юридических норм. Причем не обязательно по источникам, из которых исходят эти нормы, так как в современном государстве кроме конституционно установленной области "рациона материа" или других причин законодательная и регламентарная функция могут одновременно осуществляться и парламентом, и исполнительной властью.

Возрастание темпа производства нормативных актов, которое было сделано необходимым "велфеа стейт" в Соединенных Штатах, имело последствием тот факт, что Конгресс уже несколько десятилетий ограничивается тем, что утверждает в форме закона основные принципы и основные линии, которые должны соблюдаться.

Конкретное исполнение, так называемое скелетное законодательство, которое является результатом такого принципа, не освобождает Президента от вмешательства. И Президент пользуется для этого регламентарной компетенцией, которой он наделен на основании Конституции. Таким образом, фактически исполнительная власть становится и законодательной властью.

В наше время во многих местах дело обстоит сходным образом. Новейшие конституции, чтобы не дать погибнуть реальной законодательной способности парламентов, тщательно стараются не только подтвердить, но и укрепить принцип нормативной иерархии, требуя, в частности, необходимости посреднической функции закона между Конституцией и регламентарной областью.

Это может быть либо обозначение тех областей, в которых, как было сказано выше, только парламент может принимать законодательные акты; либо как бы разделение той категории, которая создается законом, в ряд подкатегорий, которые иерархически стоят выше обычного законодательства (например, органические законы, законы высшей силы, рамочные законы) либо название тех областей, которые, оставаясь в компетенции парламента, могут, однако, с помощью делегирования быть переданы на усмотрение исполнительной власти; либо признание способности парламента ратифицировать, изменять и даже отменять законодательные акты, принятые Правительством в случае, а иногда даже в отсутствие любого делегирования (например, так обстоит дело с декретами-законами и ордонансами, которые развивают основные линии, намеченные первоначально парламентом); либо установление обязательства для каждого регламента, в том числе независимость регламента от тех законов, которые они развивают; либо, наконец, запрета на создание новых типов законодательных или регламентарных органов власти, кроме тех, которые конкретно предусмотрены, а также запрет на предоставления полномочий всем органам власти, в том числе административным или судебным, толковать, имплементировать, изменять, приостанавливать, отзывать или аннулировать законодательные или регламентарные органы власти.

В этом плане статья 15 Конституции Португалии, пожалуй, наиболее полная из всех существующих.

Это еще больше усложняется, если государственная система имеет много органов законодательной власти. Это относится к государствам, у которых есть регионы, обладающие политическими полномочиями, но также и к государствам с федеральной структурой. Не считая взаимных уступок или передач, коллизии, которые могут возникать и при первой, и при второй концепциях, всегда возможно разрешить, окончательно разрешить, если система законодательных органов и федеральная система имеют общий абсолютно суверенный высший орган. Это относится к центральным органам регионального государства или федерального государства.

Все это менее заметно в таких суверенных государствах, которые сохраняют полностью свой суверенитет, либо в таких конфедерациях или нетипичных образованиях, как СССР в свое время, каким еще является Британское Содружество Наций и каким еще является Французское Сообщество, которое взяло в свое время за образец Британское Содружество Наций.

До сих пор я говорил только о иерархиях, в которых соблюдаются нормативные подзаконные акты законодательного или регламентарного характера. Но верно однако, что вышеназванные случаи только предполагают и продлевают гипотезу такой структуры, которая исходит, берет за основную точку саму Конституцию как основной закон. И именно при таком построении, которое дополняется той или иной структурой, именно тогда может быть построена сама система правового государства, структура, которая не является самодостаточной, но которая помогает защищать ценности, присущие правосудию и основным правам, которые являются выражением правосудия по отношению к достоинству человеческой личности.

Правовое государство ни по сути, ни формально не является отражением этой системы ценностей, если только это не записано в его юридическую иерархию.

Юридическая логика и рассуждения отличаются тем, что они действительно являются логикой и рассуждениями. Но в то же время это логика и рассуждения, которые подчинены определенной оси, направлению, концептологии.

В результате юридически не может быть приемлемо любое положение, которое несозвучно ценностям или принципам, предусмотренным в такой иерархии. Видимо, по этой причине Алексис де Ктовиль в свое время был так поражен тем, что, как он писал в начале второй четверти прошлого века, в Америке человек подчиняется не человеку, а правосудию и закону. В результате чего американцы признавали за судьями право принимать постановление на основе конституции скорее, чем на основе законов. Другими словами, добавлял он, они позволили судьям не применять те законы, которые кажутся им неконституционными. И для него это казалось чем-то неслыханным, для него, который был даже большим картезианцем, чем обычные французы, который рассматривал разделение властей лишь с точки зрения строгого запрета каждой из этих ветвей власти вмешиваться в дела других властей. Но тем не менее именно такое право вмешательства, которое всегда производилось в Англии, лучше всего обеспечивает последовательность юридического правопорядка.

Так что этот порядок, действительно, может стать действенным орудием защиты примата закона - знаменитое верховенство закона “Рул оф ло” в англосаксонской системе. Посредством этого порядка возможно обеспечить создание настоящего правового государства, то есть правового государства не формального, а действительного. Снова повторяю, по-немецки, правовое государство, а не государство, построенное на законах.

Судебный контроль за соответствием законов и регламентарных актов Конституции, а также проверка законности решений и исполнительных актов сегодня считается чем-то самим собой разумеющимся. Всюду множатся органы конституционной юстиции вместе с органами административного правосудия и вместе с признанием аристотелевского постулата о том, что справедливое правление,- это правление законов, а не людей. То же самое по-английски, как уже в ХVIII веке записано в главе первой Билля о правах Массачусетса, основная цель каждого настоящего демократического государства и есть такой правопорядок. Сходным образом с вопросами конституционности и законности возникают и вопросы соотношения международных и внутренних прав. Международный правопорядок является рамками для различных внутренних юридических систем. Причем он устанавливает не только дисциплину, которую должны соблюдать государства в своих взаимоотношениях, но и устанавливает также свободный выбор каждого в тех областях, которые традиционно признаются сферой суверенитета. Так устанавливаются рамки для соблюдения, тех ценностей, которые считаются общими. Во главе этих ценностей сегодня стоят ценности, которые отражают основные права.

Что касается взаимоотношений между международным правом и внутренним правом, естественным решением кажется решение, которое встает в духе монистической традиции, то есть через концепцию, по которой международное право и внутреннее право являются единым, а внутри этого единства примат имеет международное право над внутренним законодательством. Такую позицию традиционно занимает британское право, и это выражается во фразе, что закон нации - часть закона государства. Это, правда, для обычных норм, норм обычая, которые признаны большинством членов международного сообщества. Данное большинство считает, что к этому мнению должно присоединиться и большинство тех, к кому они обращаются.

Однако право в смысле договорных норм идет не по этому пути. Дело в том, что договорные нормы - это нормы, которые устанавливаются в результате переговоров, и во внутреннее право они могут имплементироваться только после утверждения либо после утверждения и ратификации соответствующими государственными органами.

Именно такое понимание содержится в североамериканской федеральной судебной практике в отношении раздела первого статьи 6 Конституции Соедененных Штатов Америки, по которой договоры, заключенные Соединенными Штатами, так же как и нормы конституционного текста и нормы федеральных законов, являются высшим законом страны.

В сравнительном правоведении наблюдаются те же самые позиции, и это позволяет сделать вывод, что общее направление по-прежнему в пользу монистической традиции с преобладанием международного права над внутренним законодательством, что касается общих, или совместных, норм международного права, но в пользу дуалистической концепции относительно норм договорного происхождения.

Следует признать, что одного дуализма недостаточно для решения всех проблем, которые, несомненно, возникают при углубленном исследовании механизмов имплементации норм, относящихся к этим двум порядкам, международному праву и внутреннему праву, одной нормы в область другой, включая то значение, которое нужно придать тем процедурам, с которыми сопряжено их принятие.

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что те результаты, к которым сейчас позволяют прийти монистический и дуалистический подходы, в общем совпадают. Это лишний довод для того, чтобы не слишком настаивать на выборе между монизмом и дуализмом, чье высокое теоретическое значение несомненно, но виртуальная реальность не всегда сейчас соответствует им. Что сейчас крайне важно и насущно, это тот неоспоримый факт примата международного права, который в наше время проникнут уважением к человеческой личности и к ее неотъемлемым правам. Универсализация таких прав, а также универсализация демократии, которая является следствием этого,- одно из самых мощных средств сближения народов через большее уравнивание, которое и требует правосудие.

По окончании моего доклада пришло время сделать некоторые выводы. Еще раз хочу повторить, что все частичные решения, о которых шла речь, как, например, главенство, право, иерархия норм, строжайшее соблюдение этой иерархии, примат международного права над внутренним правом, имплементация международного права во внутренние правовые системы, провозглашение государства в качестве правового государства, формы правления, выбор формы правления с точки зрения соответствия требованиям демократии - все это не будет иметь никакого смысла, если будет осуществляться только формально. Понятие "демократическое правовое государство", например, может восприниматься совершенно двумя разными способами. Первый возможный подход - это демократическое правовое государство. В этом случае надо сделать вывод, что речь идет о правовом государстве, которое строится на уважении уникальной ценности человеческой личности и использует демократические институты. Но его можно трактовать и иначе, причем это тоже не без оснований, как государство демократического права. И тогда можно будет сделать вывод, что это будет государство, в котором будет царствовать, как это проповедовал Жан Жак Руссо, общая воля, которая не будет связана ни естественным правом, ни, тем более, соблюдением основных прав. Но в государстве будет главенствовать то, что большинство будет считать верным на данный момент. Большинство либо те, кто владеют над большинством и не ведут большинство. Не только правовое государство в этом случае исчезнет, но вместе с ним исчезнет и демократия, так как в потрясающем противостоянии, которое представил себе Бюрдо, правящая демократия с этого момента станет демократией, которой правят. И эта метаморфоза приведет к уничтожению демократии и к замене ее на монократию. И независимо от того, осуществляется ли она коллективно или индивидуально, монократия уже не демократия. Она уже будет иметь признаки диктатуры. Спасибо.

Мишель Лесаж. Спасибо. Я хочу особенно поблагодарить господина Маркеса Гедеса за то, что он показал, какая неразрывная связь между правовым государством и системой значимости. В России в 90-е годы избрала систему общих ценностей, которые основаны на принципах прав человека, поэтому мы сегодня можем обсуждать, как на практике осуществить эту систему ценностей в правовом государстве. В связи с этим я предоставляю слово начальнику Отдела международного права Правового управления Аппарата Государственной Думы господину Павлу Лаптеву.

Лаптев П.А. Уважаемые дамы и господа! Уважаемые гости как из-за пределов территории Российской Федерации, так и из субъектов Российской Федерации!

Хотел бы отметить, что мое выступление будет не выражением мнения Правового управления, а лишь моим собственным мнением. И поэтому все претензии ко мне лично, поскольку, может быть, будут высказаны определенные спорные моменты и не все с ними согласятся.

С вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года, конечно, произошли важнейшие коррективы в подходе России к выполнению международных обязательств страны. Теперь мы имеем статью 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, которая провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. И второе положение, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом (заметим - но не Конституцией), то применяются правила международного договора. Важнейшее закрепление указанных конституционных положений проведено в Федеральном законе “О международных договорах Российской Федерации”. Согласно статье 22 Федерального закона о международных договорах Российской Федерации, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, то решение на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или после пересмотра ее положений соответствующим порядком. Положения статьи 22 Федерального закона прямо вытекают из части 1 статьи 15 Конституции, что является реализацией важнейшей конституционной гарантии о порядке внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Как известно и как справедливо здесь заметила госпожа Видеркер, вступление Российской Федерации в Совет Европы состоялось 28 февраля 1996 года. Этому предшествовало письмо Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и председателей палат Федерального Собрания от 18 января 1995 года, в котором, в частности, говорится: ”Уверены, вступление России в семью европейских демократий не только не повлечет за собой снижение высоких стандартов вашей организации, но и поможет превратить их в общепринятые и общеприменяемые в масштабах всего континента. Будем в полном объеме выполнять принимаемые при этом на себя обязательства в соответствии со стандартами Совета”. В письме упомянуты Пояснения, являющиеся составной частью письма. Из этих Пояснений мне бы хотелось отметить пункт III, в котором имеется следующая запись: ”в соответствие с общим порядком работы Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации учет международных стандартов при подготовке законопроектов, указов и распоряжений является обязательным”.

В заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 193 на заявке России на вступление в Совет Европы и в резолюции Комитета Министров Совета Европы № (96)2 от 8 февраля 1996 года отмечаются обязательства и заверения российских властей. Причем в заключении отмечена директива Парламентской Ассамблеи № 508 относительно соблюдения государствами - членами Совета Европы взятых на себя обязательств и обязанностей. Согласно директиве № 508 государства, ставшие членами Совета после мая 1989 года, помимо обязательств по Уставу Совета свободно принимают на себя в ходе рассмотрения Ассамблеей их заявок на вступление в Совет особые обязательства по вопросам, касающимся основных принципов Совета Европы.

Итак, законодательно оформленное принятие Российской Федерацией приглашения Совета Европы, сделанного на определенных условиях, означает, что эти условия являются именно обязательствами, а не рекомендациями, как это иногда утверждается.

Российская Федерация, в частности, взяла на себя обязательства в течение года ратифицировать ряд конвенций Совета Европы. В их число входит и Хартия региональных языков и языков меньшинств. Но, к сожалению, мы не обнаружили ее в списке договоров, внесение которых на ратификацию предусматривается распоряжением Президента Российской Федерации от 13 февраля 1996 года № 66-рп.

После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года значимость ратификации международных договоров, конечно, резко возросла. С этого момента ратификация стала уже не только формой выражения согласия России на обязательность для нее международного договора, но и формой включения в ее внутреннюю правовую систему новой составной части, имеющей весьма специфический характер. В отличие от вступивших в силу федеральных законов, внесение поправок в отдельные статьи которых вполне допустимо (и это, действительно, очень юридически правильно и корректно), внесение поправок в уже вступившие в силу международные договоры Российской Федерации российская законодательная власть допустить уже не сможет. Это придает особую остроту вопросу о ратификации нормативных правовых актов Совета Европы, поскольку они имеют, как уже здесь говорилось, еще одну особенность. Практически все они посвящены определению и защите прав человека, на что обратил внимание господин Лесаж. В отличие от подавляющего числа международных договоров Российской Федерации они являются обязательствами российских властей не только перед другими государствами, в том числе перед государствами- членами Совета Европы, в том числе перед Советом Европы, но и перед собственными гражданами и будут регулировать отношения граждан Российской Федерации с органами власти России. Возникающие между ними спорные вопросы в ряде случаев могут стать предметом рассмотрения не только российских судов, но и международного суда, решения которого, как известно, так же как и решения российских судов, подлежат обязательному исполнению.

Все это требует предельной тщательности в прогнозировании и учете как немедленных, так и отдаленных последствий договора и определения на этой основе целесообразности самой его ратификации или заявления оговорок которые могут в определенной мере изменить положение договора в его применении Россией. При этом следует иметь в виду, что, конечно, после ратификации об оговорках можно говорить лишь как об ушедшем поезде.

Высокая ответственность каждого этапа ратификации предполагает, прежде всего, что и Государственная Дума, и Совет Федерации должны иметь в своем распоряжении полный комплект документов, позволяющих компетентно судить о целесообразности ратификации международного договора, в том числе и договора под эгидой Совета Европы, о возможных последствиях и о воздействии его на внутреннее законодательство. При этом текст вносимого на ратификацию международного договора должен быть доступен не только физически, но и лингвистически, пользуясь языком уважаемого профессора Собакина, всем лицам, уполномоченным принимать решение о его ратификации, а после вступления договора в силу - всем государственным органам Российской Федерации и всем гражданам Российской Федерации.

Помимо этого, текст международного договора, вступившего в силу для Российской Федерации, должен быть столь же официален, сколь и официален текст российского федерального закона. И дело, конечно, обстоит гораздо сложнее, когда речь идет о ратификации договоров, не имеющих русского аутентичного текста. Достаточно взглянуть на Собрание законодательства Российской Федерации № 12 за 1997 год и сравнить английский и русский тексты Устава Совета Европы, и мы найдем очень большие несовпадения.

В этом случае Федеральный закон “О международных договорах Российской Федерации” требует внесения на ратификацию заверенной копии не официального перевода, а официального текста договора. И различие между текстом и переводом договора не является юридически бессодержательным.

Принимая во внимание положение Венской конвенции о праве международных договоров, необходимо признать, что текст договора - это текст на одном или нескольких языках, признанный всеми участниками договора. Перевод же - это изложение договора, за соответствие которого подлиннику отвечает только тот, кто выполнил перевод: Такой перевод ни в коей мере не обязывает других участников договора, к переводу, конечно, непричастных. Как показывает практика, переводы имеют различные версии на одном и том же языке. Например, опубликованы по крайней мере уже три варианта перевода на русский язык Устава Совета Европы и три варианта перевода на русский язык Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Более того, изданные самим Советом Европы, но в разное время, переводы иногда резко отличаются друг от друга в определенных моментах, как это имело место с Европейской хартией местного самоуправления.

Если учесть, что Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" не уточняет, кто именно и в какой форме придает вносимому в Государственную Думу документу характер официального текста, то допустимо толкование, согласно которому таким текстом на этой стадии можно считать русский перевод договора, который является официальным лишь для органа, представляющего предложение о его внесении на ратификацию. В этом случае заверение копий текста признано гарантировать полные или максимально возможные совпадения смысла русского текста с аутентичными текстами на других языках. Но если учесть, что данный текст к тому же предназначен в конечном итоге стать частью правовой системы Российской Федерации, то правомочие на заверение, видимо, может иметь лишь высшее должностное лицо органа, представляющего на ратификацию соответствующий международный договор.

О том, что проведение лингвистической экспертизы договоров, в том числе договоров прежде всего Совета Европы, еще до их ратификации непременно нужно, говорят несколько примеров. Пункт 2 статьи 9 Европейской конвенции о правах человека в переводе на русский язык звучит так: "Свобода исповедовать свою религию или убеждения подлежит лишь таким ограничениям, которые установлены законом" (далее - по тексту). Но разве это соответствует подлинному аутентичному тексту на английском и французском языках, где употреблен глагол "манифестировать"? Подмена того понятия, которое содержалось в аутентичном тексте повлекла конституционные ограничения прав граждан - верующих Российской Федерации исповедовать религию, а не выражать свое отношение к религии. А это, извините, две разные вещи. В русском тексте пункта 2 статьи 2 Протокола № 4 “Об обеспечении некоторых иных прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1 к ней” говорится: “Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную”. А в английском и во французском текстах мы имеем такие выражения: “свободно покидать” и “беспрепятственно возвращаться”. Согласитесь, куда же пропали два важнейших слова? Каждый может свободно выезжать и имеет право беспрепятственно возвращаться. Что это? Техническая ошибка или что-то другое? Мне кажется, что это что-то другое: непонимание русского эквивалента, так же как вся Европа, на мой взгляд, неправильно переводит понятие "русская православная церковь" как ортодоксия.

Неадекватность оригиналу некоторых русских текстов актов Совета Европы может привести к выводу о несоответствии этих актов Конституции Российской Федерации. Например, в русском тексте Европейской хартии местного самоуправления понятие, обозначаемое в английском и во французском языках прилагательным "паблик" или "публик", передано прилагательным "государственный". Хотя в английском и во французском языках смысл прилагательного "паблик" (публик”) включает в себя такие понятия, как “государственный”, “общественный”, “муниципальный”. Почему же выбирается из этого набора одно значение и меняется, по существу, смысл Хартии? А за этим может последовать какой вывод? Если русский текст Хартии не уточняется, то, значит, он противоречит , статье 12 Конституции Российской Федерации, говорящей о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти Российской Федерации. Необходимость правовой экспертизы вносимых на ратификацию актов Совета Европы подчеркивается еще и тем обстоятельством, что представители Российской Федерации не участвовали в их подготовке и, естественно, не могли повлиять на их содержание, добиваясь соответствия европейских актов, с одной стороны, Конституции и законодательству Российской Федерации - с другой. Конечно, понятие "стандарты Совета Европы" носит, прежде всего, прикладной характер. Это понятие применяется как норма обычного права, поскольку юридическая дефиниция по этому случаю в нормативных правовых актах Совета Европы отсутствует. Вместе с тем понятие “стандарты Совета Европы” однозначно понимается как обязательные требования, содержащиеся в международных договорах, заключенных под эгидой Совета Европы. Понятие “стандарты Совета Европы”, конечно, шире понятия “принципы Совета Европы”. И из практики понятие “стандарты Совета Европы” понимается, прежде всего, к нормам в области прав человека. Это, конечно, не означает, что стандарты отсутствуют в других областях, в частности в той о которой говорил Владимир Борисович Исаков, в частности в технологической области, которая, на мой взгляд, является очень важной. Но нам прежде всего, как мне кажется, необходимо сейчас разобраться со стандартами Совета Европы применительно к законодательству и к правоприменительной практике в Российской Федерации.

Применительно к вопросу об обязательствах Российской Федерации при вступлении в Совет Европы необходимо отметить еще одно обстоятельство. При обсуждении в Государственной Думе и в Совете Федерации вопроса о присоединении к Уставу Совета Европы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации обсуждали заключение № 193 и резолюцию № (96)2 Совета Европы. Таким образом, принимая решение о присоединении к Уставу, Федеральное Собрание имело в виду и комплекс вопросов по обязательствам России, в том числе применительно к Федеральному Собранию. Исходя именно из этого депутат Государственной Думы М.И. Аушев в апреле 1997 года поставил вопрос об истечении срока для ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ряда протоколов к этой Конвенции. Депутат Аушев основывался в своей инициативе на положениях заключения и положениях Пояснений к нашему письму, о которых я говорил выше. Инкорпорация норм, устанавливаемых международным договором Российской Федерации, на основании самого факта принятия федерального закона о ратификации международного договора в правовую систему Российской Федерации порождает важное правовое последствие. Соответствующие международно-правовые нормы приобретают характер норм прямого действия. Положения международного договора непосредственно порождают права и обязанности не только для государства, но и для физических и юридических лиц, находящихся на территории России. И конечно, могут служить основанием для обращения в суд, в том числе в российский суд. Все основные права и свободы, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколах к ней, содержатся в том или в ином виде в Конституции Российской Федерации. Об этом очень хорошо сказала госпожа Видеркер. Однако что касается другого законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики, мы здесь, конечно, имеем большие вопросы. Право Совета Европы, а говоря точнее, стандарты Совета Европы требуют должного соответствия на уровне действующего законодательства. И конечно же, прежде всего, на уровне правоприменительной практики. Положения Европейской конвенции по правам человека, касающиеся юрисдикции государства-члена, конечно, затрагивают территориальность. Поэтому с большим сожалением я узнал о том, что на территории Российской Федерации в одном из ее субъектов, а именно в Чеченской Республике, ни о каком соблюдении стандартов Совета Европы нет и речи: в тот же самый день, когда представитель России ставит свою подпись под шестым протоколом к Конвенции, приводится в исполнение приговор к смертной казни по законам шариата. О каком правовом государстве в Чечне можно говорить после этого?

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" заключение, прекращение, приостановление действий международных договоров отнесено к ведению Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства потребовало закрепления в Конституции разграничений полномочий между Федерацией и ее субъектами. Согласно раскритикованной сегодня профессором Лесажем статье 72 Конституции Российской Федерации выполнение международных договоров Российской Федерацией отнесено к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации. Это произведено наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина, защитой прав национальных меньшинств, обеспечением законности и правопорядка. И вот здесь отсутствие федерального законодательства позволяет прибегнуть к изданию соответствующих актов субъектов Федерации, которые в этом случае и будут определять в решающей степени правоприменительную практику в области обеспечения и защиты, а говоря честно, отсутствия прав и свобод человека и гражданина. Случаи отклонения законодательства, а также правоприменительной практики субъектов Федерации от положений международных договоров России, к сожалению, имеют место. Достаточно привести примеры нарушений избирательных прав в ряде субъектов Российской Федерации, с чем постоянно борется Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, но очень часто безуспешно. Если Европейская конвенция приобретает обязательную силу на всей территории России, то отнесение всей правоприменительной практики к совместному ведению Федерации и ее субъектов может породить определенные сложности и требует эффективных мер по реализации Конвенции на уровне субъектов Федерации и действенного механизма контроля на федеральном уровне. Важнейшее значение в связи с этим приобретают институты Конституционного Суда, всей судебной системы, а также Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. При этом необходимо всегда помнить, что стороной в споре по применению Европейской конвенции выступает Российская Федерации в целом. Она несет ответственность и в том случае, если нарушение допущено одним из субъектов Федерации.

В заключение разрешите остановиться на одном очень сложном и неоднозначном вопросе. Это касается обязательств государства-участника Европейской конвенции и протоколов к ней, которые оно подписало, но еще не ратифицировало. Эта проблема является не столько теоретической, сколько практической, болезненной, связанной с Шестым протоколом к Европейской конвенции. Согласно статье 18 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года государство обязано воздерживаться от действий, которое лишили бы договор его объекта и цели, если оно подписало договор под условием ратификации, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора, то есть временной промежуток от момента подписания до ратификации или до отказа в ратификации. Это положение Венской конвенции 1969 года повторено в пункте 2 статьи 31 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”. “Российская Федерация, - говорится в Федеральном законе, - до вступления для нее международного договора в силу, воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые бы лишили договор его объекта и цели”.

Если обращаться к Протоколу № 6, который, как известно, подписан от имени Российской Федерации господином Прохоровым в апреле 1997 года, относительно отмены смертной казни, то объектом Протокола № 6, как международного договора по смыслу Венской конвенции 1969 года, является либо обязательство государства не приводить в исполнение приговор суда с исключительной мерой наказания, либо сама жизнь человека, приговоренного судом к смертной казни. В любом из этих случаев государство обязано воздержаться от исполнения приговора к исключительной мере наказания до момента вступления в силу для Российской Федерации Протокола № 6, либо до принятия Российской Федерацией решения о намерении не стать участником Протокола № 6. Таковы требования Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. В силу выше изложенного можно сделать следующие выводы.

Первое. Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя ряд обязательств, в том числе применительно к стандартам Совета Европы, и эти обязательства должны выполняться.

Второе. Нельзя согласиться с мнением, что заключение № 193 Парламентской Ассамблеи и резолюция Комитета министров Совета Европы № (96)2 носят только рекомендательный характер.

Третье. Необходимость проведения правовой и лингвистической экспертиз актов Совета Европы, вносимых на ратификацию в Государственную Думу, очевидна.

Благодарю вас за внимание. (Аплодисменты.)

Исаков В.Б. Спасибо, Павел Александрович.

Черниченко С.В. Вопрос можно задать? У меня короткий вопрос к вам, как к юристу, естественно. Павел Александрович, может ли государство на правительственном уровне, устами, так сказать, правительства, взять на себя обязательство ратифицировать международный договор? Ведь ратификация - это прерогатива парламента.

Лаптев П.А. Уважаемый Станислав Валентинович ! Здесь мы разойдемся с Вами в оценках, поскольку наше государство взяло это обязательство не в рамках Правительства, а в рамках трехстороннего консенсуса: Государственная Дума, Совет Федерации и Президент - когда Государственная Дума принимала федеральный закон о присоединении к Уставу Совета Европы, когда Совет Федерации одобрил этот федеральный закон и когда Президент Российской Федерации Борис Николаевич Ельцин подписал его. Правительство, конечно, не может взять на себя такое обязательство.

Исаков В.Б. Проблема, безусловно, существует: Добавлю, что, когда даются обязательства ратифицировать или принять закон (а такие обязательства даются часто), не учитывается, что в парламенте может и не сложиться такого консенсуса либо ситуации для принятия или ратификации закона. Так что проблема здесь действительно существует.

Спасибо.

Позвольте перейти к обсуждению докладов и предоставить слово депутату Государственной Думы, члену фракции “Либерально-демократическая партия России”, члену Комитета Государственной Думы по законодательству господину Киселеву Вячеславу Викторовичу. Пожалуйста.

Киселев В.В. Уважаемые участники семинара! Я постараюсь ответить на ряд вопросов, которые здесь прозвучали, высказать по ним свою позицию. Прежде всего, Семаго я не вижу его в зале, но меня очень удивила его позиция, когда он заявил о том, что неизвестно, куда мы движемся. Если учитывать, что он принадлежит к фракции КПРФ (а фракция КПРФ в качестве конечной цели своей деятельности видит построение коммунизма) тогда мне может быть его замешательство совершенно понятно, потому что для меня построение коммунизма - это путь в никуда. Построение социально защищенного государства, построение правового государства - это уже совершенно другие категории. Я принадлежу к совершенно другой политической силе, и моя партия знает, чего хочет, и знает, в каком направлении двигаться. Но это небольшое вступление. Основной вопрос, который меня сегодня волнует, - это вопрос качества тех законодательных актов, которые выходят из стен Государственной Думы. Да, проблема существует, но я совершенно не согласен с профессором Васильевым, который, (так я его понял) заявил о том, что все, что выходит сегодня из стен Государственной Думы, - сплошной брак. Наверное, это не так, есть законы не очень удачные, и я сам могу привести такие примеры. Но давайте говорить предметно о каком-то отдельном законе. Я могу ответственно заявить, что большая часть законопроектов - это законопроекты, сделанные на очень хорошем уровне. Я это заявляю ответственно, потому что сам работаю в головном комитете - Комитете по законодательству и являюсь заместителем председателя этого комитета. Мой подкомитет разрабатывал проект Уголовного кодекса, закончена работа для первого чтения Уголовно-процессуального кодекса. И нечего говорить, что вот всей работой занимаются только депутаты, а они не могут быть профессионалами. Я согласен, что 450 депутатов никогда не будут юристами. Этого никогда не будет, хотя в целом профессионализм депутатов растет. Я был депутатом прошлого созыва и могу сравнивать как раньше работали депутаты и работают сейчас.

Я вам хочу рассказать как готовятся законопроекты. Прежде всего, начинается все с рабочей группы, там готовится проект нового закона. В рабочую группу мы привлекаем лучших специалистов, лучшие научные кадры, лучших практических работников, представителей всех заинтересованных ведомств. Мы учитываем мнение как ученых, так и практических работников. Законопроекты готовятся, выносятся на комитет, голосуются. Существует очень сложная процедура работы над законопроектами (даже в рамках Государственной Думы) я не говорю о том, что над нами есть еще Совет Федерации и есть Президент, которые, если действительно обнаруживают какие-то некачественные моменты, не стесняясь, нам все возвращают и предлагают доработать. И мы дорабатываем. Пусть эта процедура немножко громоздкая, но я считаю, что она направлена именно на то, чтобы законы в конечном итоге были качественные и соответствовали тем требованиям, которые к ним предъявляются. Хотя согласен - Семаго сказал про минтай, это, наверное, в форме анекдота вам можно рассказать, это еще в составе прошлой Государственной Думы депутат Устинов предложил закон о вылове минтая в Охотском море. И когда уже в этой Государственной Думе депутат Починок предложил закон о работе кассовых аппаратов, я встал и сказал, что опять у нас пошел минтай. А отчего у нас этот минтай бывает? Здесь есть ряд причин. На мой взгляд, самая главная и основная причина - наша законодательная работа не облечена в форму некой системы. Давайте задумаемся: как, по какому принципу у нас сформированы комитеты? У нас есть Комитет по туризму, у нас есть Комитет по Северу, то есть по такому же принципу, как формировалось Правительство, по отраслевому принципу. Хотя задачи с Правительством у нас совершенно разные. Если взять Правительство и Комитет по Северу в Правительстве, ясно: завоз горючего, завоз продовольствия и так далее. Там это все нужно. Но для чего нам отдельный Комитет по Северу держать? У нас, что, есть такая отрасль права, северное законодательство, или у нас есть туристское право? Для чего нам нужен Комитет по туризму? Мне эти вещи совершенно непонятны. Я столкнулся с этим и стал задумываться: как же так? Вообще, чем должны заниматься эти комитеты? Дело в том, что... Я сделаю небольшое отступление. Здесь была брошена такая реплика: депутаты законы не читают. Да, и совершенно правильно делают. Потому что я читаю те законы и работаю с теми законами, за которые непосредственно отвечаю, плюс те законы, которые, скажем так, условно, примыкают к уголовному праву, к уголовно-процессуальному праву: Это наркотики, это легализация отмывания доходов, это закон об оперативно-розыскной деятельности, это закон о защите свидетелей и потерпевших, это закон о коррупции, это закон о борьбе с организованной преступностью. С меня хватит, хватит с меня! Большего я не в состоянии, так сказать, переварить. А если мы возьмем весь объем законопроектов (то, что я назвал, процентов тридцать максимум)? Две трети проходит мимо меня, а голосовать-то надо за все законы. Какой же выход? Выход здесь есть: он как раз в том, что в Думе существуют большие фракции, фракционный принцип. Говорят, что надо ревизовать выборный закон и в основу положить мажоритарную систему, чтобы были у нас только одномандатники. Вот бедного одномандатника мне жалко, потому что он голосует, и не знает за что голосует. Но тот депутат, который входит в крупную фракцию, знает. Фракция ЛДПР - вторая по величине фракция и депутаты нашей фракции, представлены в каждом комитете, как правило, либо на уровне председателя комитета, либо на уровне заместителя председателя комитета и на заседании фракции мы обсуждаем всю повестку дня. Каждый депутат по своему комитету докладывает законопроекты, и мы определяемся с голосованием. Руководствуясь не революционным сознанием, а со знанием дела мы голосуем за эти законопроекты, потому что я знаю слабые и сильные места любого законопроекта.

К сожалению, одномандатник, он, не участвует в этом механизме, и я вообще не знаю как он голосует за те законопроекты, которые идут помимо его комитета. Он их просто не знает и не читает и физически это невозможно сделать. Я как раз сторонник смешанной системы, и ни в коем случае не нужно ее ревизовать, и рано или поздно мы придем к тому, что у нас в обществе будут две-три политические силы, которые все будут определять. И будут две-три фракции в парламенте, которые, так сказать, будут отвечать перед избирателями за работу парламента в целом...

Ну и, наконец, вернусь к тому, о чем я немного раньше сказал, к тому, что у нас нет системы. Действительно, наши комитеты, были построены как Правительство, просто скопирована работа Правительства и перенесена на работу Государственной Думы. В Уголовный кодекс сейчас идет очень много поправок и они поступают в мой комитет. Совет Думы определяет ведущий комитет. Допустим, Комитет по обороне (автор Макашов) вносит в Уголовный кодекс новую статью, предусматривающую ответственность за отключение электроэнергии от военных объектов, от объектов оборонного значения. Проблема есть? Есть. Нужна такая статья? Нужна. Мы на рабочей группе с учеными ее посмотрели. Мы, во-первых, определили, что он загнал статью совершенно в другой раздел, что он в два раза завысил санкцию в статье и приравнял эту санкцию - за неосторожные действия - к последствиям, приравнял практически к ответственности за убийство. И с этим мы согласиться не могли. Но тем не менее Совет Думы определяет ведущим комитетом комитет по Уголовному кодексу Комитет по обороне. Ну, в конце концов, путем переговоров и переписки с Советом Государственной Думы все это мы поставили на круги своя и сейчас Комитет по законодательству будет ведущим по этому законопроекту. И конечно мы сделаем этот законопроект, как надо, мы доведем его до нужного качественного состояния. Мы его впишем, так сказать, в существующую систему Уголовного кодекса и сохраним иерархию санкций при этом, то есть сделаем все это, как нужно.

Значит, проблема заключается...

Немного я все время отступаю. Вот основная мысль. В чём заключается проблема?

Во-первых, что такое право? Право делится на определенные отрасли. Так вот выход только один. Чтобы в Государственной Думе улучшилось качество работы, за каждым комитетом нужно закреплять определенные отрасли права и каждый комитет должен отвечать за эти отрасли права. Он должен провести соответствующую ревизию с привлечением высококлассных специалистов, с привлечением наших ученых, (вот здесь как раз нужна экспертиза) и определить, в каком направлении должна развиваться эта отрасль права, что нужно менять, какие законы нужно включить в перспективный план. Все это нужно привести в систему. Прав Владимир Борисович, когда говорит, что план верстается путем сложения: кто что родил и кто что придумал, в том числе и минтай туда может попасть. Для страны по существу, это законотворчество ничего не дает. А те законы, которые сегодня нужны, в этот план не попадают. И вот когда мы придем к тому, что каждый комитет будет отвечать за свою работу, за ту или иную отрасль права, тогда будет с кого спросить, тогда можно будет составлять действительно нужные для страны законодательные планы, тогда и качество работы будет улучшаться.

Но пока я в своей идее одинок. Единственное, с кем я разговариваю на эту тему и нахожу понимание, - это Исаков. Решить этот вопрос на уровне Селезнева не удается. Кстати, Селезнев тоже юрист. И юрист Горячева, которая делала Регламент последний, который мы сейчас приняли в первом чтении за основу, когда я пришел на рабочую группу по Регламенту и попытался протолкнуть идею, меня даже юрист Горячена не поняла. И, в целом соглашаясь с этой идеей, она мне стала говорить, что, наверное, это все-таки лучше не в Регламент закладывать, а в положениях отдельных создать. В общем, идея на сегодняшний день зависла, а за этой идеей как раз то, о чем мы говорили, - решение проблемы качества. Можно было бы еще много поднимать всяких вопросов, связанных с законотворческим процессом, потому что у меня тоже наболело и я тоже переживаю за то, что не все у нас получается. Но я думаю, что Дума будет набирать обороты не в смысле ненужного количества, а, прежде всего, в смысле процедуры, которая нам нужна для нормального законотворчества. И я верю, что рано или поздно мы построим нормальное правовое государство. По крайней мере, я работаю в Государственной Думе ради того.

Спасибо.

Исаков В.Б. Спасибо, Вячеслав Викторович. У нас стихийным образом сложился регламент в пределах 10 минут. Давайте, уважаемые коллеги, его придерживаться.

Я с удовольствием могу сообщить вам, что в нашем семинаре участвует крупнейший специалист по проблемам законотворчества и теории закона, автор нескольких книг на эту тему, Юрий Александрович Тихомиров. Я с удовольствием предоставляю ему слово.

Тихомиров Ю.А. Уважаемые коллеги! Я думаю, в законотворческой работе сейчас наступил период всеобщей эйфории. Каждый чувствует себя способным вносить законодательные предложения, написать любой проект закона. Если мы сейчас перед иностранными гостями представим всю нашу законодательную кухню, то я опасаюсь, что они будут к обеду иметь хороший аппетит. Мне кажется, что важней сейчас в рамках семинара коснуться некоторых общих проблем правопонимания, чем мы реже занимаемся в каждодневной суете.

Я привлеку внимание и моих коллег, и гостей к вчерашней формуле очень крупного, любимого мной и, надеюсь, вами актера Калягина, который выразил различные отношения к великой пьесе Гоголя "Ревизор". Ну, вы знаете, что пьеса "Ревизор" гуляет по подмосткам всех театров, она идет и в Париже, и в Лондоне, и в Амстердаме. Но Калягин объяснил метафорически, очень кратко суть. Англичане не могли понять смысл этого простого, казалось бы, спектакля, потому, что на мой взгляд, Калягин говорит, суперидея спектакля - это страх. Когда я спросил англичан: ”Что такое страх для вас?” - они не могли понять, они смеялись, шутили и сказали: боимся только налогового инспектора. Вот в этой метафоре театрального деятеля есть, я бы сказал, метафора правопонимания.

Мне хотелось бы сегодня коснуться тех вопросов, которые нас не только сближают, дорогие коллеги, но и разводят в правопонимании. Я обращаюсь к профессору Лесажу, с которым мы знакомы уже больше четверти века. Дело в том, что сейчас процесс сближения национальных законодательств чрезмерно упрощен. Мы механически переносим на правовое поле России тексты, нормы, но они не дают никакого всхода юридического. И вообще, создается ощущение, что сейчас юридическое поле в России - это поле, где можно пахать, ходить, ожидать бурьяна или каких-то иных ростков, но это не то поле, которое профессор Лесаж сравнил бы, наверное, с цветами в прекрасном люксембургском саду. Поэтому мне кажется, что еще требуются взаимные пояснения, особенно для наших экспертов, которые (я ценю их усилия) постоянно пытаются нам помочь повысить уровень правовой культуры и правотворческой деятельности в Российской Федерации. Мне кажется, что законодательная деятельность упрощенно воспринимается в нашей стране и в зарубежных странах иногда как процесс, обрамленный рамками законодательного процесса. Я полагаю, что здесь самое главное - познавательный процесс. И давайте относиться с гордостью к профессии лоумейкера, который делает закон в отличие от всех юристов, которые даже не могут этой профессией заниматься. Это специализированное занятие. А ведь здесь приходится отвечать на несколько сложных вопросов, на которые, повторяю, пока не одинаковы ответы у наших коллег из Совета Европы и у российских теоретиков и практиков.

Первая проблема (ее Владимир Борисович правильно поставил) касается того, какая правовая система формируется. При неясности общей стратегии развития правовой системы, нам трудно сказать, во-первых, какова мера преемственности в развитии правовой системы бывшего Союза ССР, нынешней России и каковы ее перспективы. И здесь не случайно, вы знаете, развернулась полемика о том, что сейчас появилось вместо социалистического права. И компаративисты знают, что возникло несколько версий: евразийское право, славянское право или такое вялое постсоциалистическое право, как объясняли германские компаративисты недавно. Но мне кажется, что эта проблема непроста, и к проблеме преемственности и динамизма обновляемости правовой системы нужно относиться бережно, вдумчиво, не вбрасывая на стол законодателей те акты, которые сегодня порождены. Я недавно получил Закон Литовской Республики "О территориальном планировании". Догматически я бы сказал, что вот, видите, какое влияние бывшего Союза. Литовцы опять планируют что-то, хотя отношения с Латвией заставляют в этом усомниться. Есть правовые пласты, которые устойчиво живут и не требуют модификации. И с точки зрения познания предмета правового регулирования возникает несколько очень сложных задач. Эти задачи не всегда удается решить. Одна из них связана с тем, что мы поддаемся влиянию какого-то одного законотворческого фактора или законосозидающего фактора.

Обратите внимание, в юридической литературе, в научной литературе последних лет появилось несколько книг, трактующих право как результат социального консенсуса. И тем самым мы пошли в объятия концепции Совета Европы, потому что право в этом смысле как будто бы предстало как безадресное, и общедоступное, и общепонятное. Но можно ли сегодня сказать (я сомневаюсь, что это можно сделать и в других странах), что право является элементом или, простите, результатом консенсуса. Острые социальные противоборства есть в любой стране: и в Великобритании, и во Франции. И дело не только в экстремальных формах противоборства интересов публичных и групповых, частных в виде терроризма, это проблема интереса и проблема того, как власть выражает интерес общий, общественный, солидарный или групповой. Сегодня депутаты представили нам разные картинки этого, поэтому в этом можно почувствовать две версии: идти куда или идти в никуда. Это версии разных партий, но они не исчерпывают всего научного спектра, конечно. Тем более что здесь есть, наверное, более глубокие ответы. С этим связаны и проблема иерархии национальных норм, которая облегчит понимание иерархии международных норм, и процесс их сопоставления. Сейчас в Государственной Думе дорабатывается проект закона "О нормативных правовых актах", в рамках которого мы выстраиваем иерархию примерно по двенадцати уровням. Но, уважаемые коллеги, я хочу обратить внимание иностранных экспертов на своеобразное понимание формы правового акта и, точнее, формы закона. Здесь действительно прав коллега Лаптев, что транскрипция должна быть очень точной и переводы должны быть очень точными, потому что слово “Law” имеет разные смыслы, но для юриста российского, скажем, существует семь-восемь видов законов, принимаемых на федеральном уровне. И когда Государственная Дума принимает:

а) основы законодательства;

б) кодекс;

в) основы государственной политики;

г) и так далее, общие принципы, скажем, государственной поддержки, то это разные формы акта и разный объем регулирования, и он неодинаково будет переводим и неодинаково воспринимается нами.

Я лишь сейчас отмечу, поскольку полемика у нас живая в рамках семинара, что депутат Семаго предложил четырехчленную классификацию правовых актов, но, к сожалению, эта классификация, мне кажется, не совсем удачна. Если сейчас поспешно первым слоем правовой классификации актов в Российской Федерации делать международно-правовые акты, которые быстро, как бабочки, влетят на наши цветы, то это будут бабочки-однодневки.

Второй уровень, который он предлагает, - это кодификация. Мне кажется, это довольно спорно, потому что в Российской Федерации сейчас стремительно нарастает поток кодексов даже там, где есть совместная компетенция. Я уже имел возможность об этом говорить и в Совете Федерации, и в Думе, и скажу еще раз резко - болезнь кодексов опасна для правовой системы России, потому что сейчас готовятся Федеративный кодекс, Налоговый кодекс, который стал уже настолько удобным, что, мне кажется, он еще удивит, поскольку рядом с ним сохранился Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Спешно готовится Бюджетный кодекс, однако есть Закон "Об основах бюджетной системы". Мы начинаем думать об Административном кодексе, так называемом КОАПе. Как-будто бы он уже почти готов, но республики и области справедливо говорят о том, что есть совместные компетенции. Проблема непроста, то есть проблема выбора формы очень существенна, конечно. Третий аспект, позволяющий перейти ко второму сюжету, касается связанности закона сегодня. Это не только воля населения, которая угадывается, это не только научный анализ, это не только международные акты, которые толкают, побуждают к правотворчеству, это, конечно, и связанность закона как такового. Он опутан разными нормами: и локальными, и нижними, и нормами международными. Я беру это в верхний уровень. И вот в этой второй проблеме я вижу несколько непростых проблем. Действительно, сейчас наблюдается своеобразное сближение по структуре национального и международного права. Ну кто бы сказал лет сорок назад, что у нас будет международное экологическое право или международное образовательное право. Вот это сближение структуры национального и международного права как будто бы открывает возможность для простых решений. Но, увы. Сами нормы международного права (я вижу здесь профессора Лукашова, который подготовил много книг на эту тему) весьма специфичны. Они и структурируются иначе и облекаются в иные формы. И поэтому их имплементация в национальном праве непроста, неоднозначна.

Но есть общие международные принципы, скажем документы Организации Объединенных Наций, есть договорные международные нормы, это понятно. А вот есть то, что я скажу, Владимир Борисович, согласие ваше, как председателя, и коллеги Лесажа, есть то, что Совет Европы вообще не воспринимает. Россия играет разные роли на международной арене, в частности, она находится в разных межгосударственных объединениях. Да, Совет Европы. Да, конечно, Содружество Независимых Государств. Да, теперь парный союз у нас, Россия - Белоруссия. Да, Союз четырех и так далее. И есть новый для этих объединений вид акта - модельный законодательный акт. Я бы заметил самокритично, что, если бы с той же настойчивостью СНГ шлифовало свой правовой механизм, как это делает Совет Европы, у нас сдвигов было бы больше. А сейчас противоречие в том, что мы очень заинтересованы реализовать стандарты Совета Европы. Традиционные процедуры ратификации с помощью законов, и мы довольно безучастны к модельным законам. А вы знаете, что сейчас в рамках СНГ уже возникает четыре вида модельных законов, и они не совсем похожи на акты, которые готовятся в рамках Совета Европы. Причем любопытно, что они часто по тематике совпадают, но иногда и различаются. Ведь у нас есть Конвенция прав человека в СНГ, есть Европейская конвенция и по целому ряду других вопросов. Как тут быть?

Процедура ратификации актов Совета Европы более сложная. Для модельных актов мы предложили простую процедуру рассмотрения, где вы можете иметь три-четыре варианта, но это условно, скажем, по американской схеме, хотя это внутрифедеральная ситуация. Но очень сложно решить вопрос о том, как дальше действуют международные нормы, когда их государство признает. Для Совета Европы - ратификация. Рассмотрение - для модельных актов Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Здесь два вопроса я лишь только назову. Один из них связан с тем, что государственные органы очень медленно реагируют на ратифицированные либо одобренные правовые международные акты. Правительство Российской Федерации относительно быстро поступает в этом плане. Министерства и ведомства почти не реагируют, субъектов Федерации вы вообще не найдете. Ни бюллетеней нормативных актов, простите, международных договоров, ни информации о том, что вам надлежит действовать уже в новом русле международного права по статье 15 Конституции.

С другой стороны, непросто выглядит проблема разрешения противоречий между одобренными, ратифицированными международными актами и национальным законом. Если вы помните, Владимир Борисович, проводили в прошлом году мы ученый совет в Государственной Думе, где проблема решалась как будто бы просто. По англосаксонской доктрине и практике, это дело суда, который прямо применяет нормы международного права. В данном случае - Совет Европы. Но наши суды, во-первых, не готовы к этому. Сейчас абсолютно не готовы. Нужен какой-то промежуточный вариант. Кто определит, что правовой акт - национальный, министерский, правительственный, администрации области - противоречит международному договору? У вас еще нет информации об этом? Кто конкретно признает, что обращение ваше по этому поводу является окончательным? Через суд, да! Это простая практика, я повторяю. Но нет еще готовности суда. Возможно процедура предварительная какая-то должна быть. Мне кажется, это сложная проблема, потому что противоречий сейчас очень много. И Государственная Дума уже два противоречия породила. Недавно, как вы знаете, возник спор по поводу закона "О реституции культурных ценностей". И совсем недавно Дума одобрила во втором чтении федеральный закон (поясните, пожалуйста, почему именно закон) "О сотрудничестве с Республикой Ирак". Здесь тоже есть свои противоречия с международными нормами.

И последнее. Обращение к коллегам из Совета Европы, если позволительно будет высказать пожелание. Я многократно присутствавал на образовательных семинарах, которые терпеливо проводит для нас Совет Европы, я искренне могу вас поблагодарить от своего лица. Но я хотел, чтобы вы тоже сделали некоторые шаги с точки зрения конструктивности нашего взаимодействия. Один из них связан с тем, что нам нужно переходить к составлению своеобразного глоссария, как это было поставлено на выездном заседании Совета Европы в Киеве в 1993 году. Мы, то есть здесь присутствующие, за пять лет ничего не сделали. А сделать это было бы хорошо.

Второе. Мне кажется, что те сравнительные информационные обзоры, которые приходят в Российскую Федерацию, иногда, я бы сказал, носят такой, я прошу не обижаться, вялый информативный характер. Нам сообщается: в Швейцарии часто проходят референдумы. Трудно сравнить Швейцарию с Российской Федерацией. Я бы полагал, что сейчас полезнее были бы аналитические сравнительные обзоры законодательства - которыми вы владеете по банкам данных, по тем отраслям, по которым мы сейчас стоим в тупике. Кодификация в сфере административного права, кодификация в сфере налогового законодательства - я условно называю две проблемы. Это было бы очень хорошо. Но мне кажется, что если мы не поменяем немножко роль учителей и учеников, то нам не удастся сделать еще одно. Я думаю, что настала пора готовить уже совместные проекты, исследовательские проекты и Совета Европы, и научных сил России которые, в частности, могли бы помочь развязыванию каких-то узлов, касается ли это отдельных Северных регионов или каких-то иных. Пока, мы, так сказать, в основном выступаем в роли зрителей, слушателей благодарных и в чем-то даже учеников. Мне кажется, что совместные исследовательские проекты, согласование законодательных программ там, где это нужно, было бы уместно.

Благодарю вас. (Аплодисменты.)

Исаков В.Б. Спасибо, Юрий Александрович. Я бы добавил к тому, что вы сказали, еще одно измерение. В нашем семинаре участвуют более тридцати представителей регионов Российской Федерации, у которых тоже не мало проблем в области законотворчества. Мы с интересом выслушали бы сообщения об этом.

А сейчас позвольте предоставить слово депутату Государственной Думы, члену фракции "ЯБЛОКО", члену Комитета Государственной Думы по законодательству господину Попову Сергею Алексеевичу. Пожалуйста.

Попов С.А. Уважаемые коллеги! Дамы и господа!

Здесь уже говорилось, что выступления депутата в стенах Государственной Думы - это и законотворческая работа, фабрика, это и в какой-то степени театр. И конечно, мне было бы чрезвычайно соблазнительно выступить на целый ряд политических тем, писать о том, каким должно быть избирательное законодательство. Тем более что мои коллеги, депутаты Государственной Думы от депутатской группы "Народовластие" и от Либерально-демократической партии уже по этому поводу высказались. Но тем не менее, наступив себе на горло, я постараюсь вписаться в рамки, обозначенные названием нашего семинара "По подготовке и принятию закона в правовом государстве".

Я хотел бы сказать несколько на тему "Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации." В отличие от господина Лаптева, у которого было чрезвычайно многостороннее и в значительной степени проблемное выступление, я хотел бы коснуться только одной, хотя и достаточно широко сейчас обсуждаемой темы. Это тема шестого протокола - тема смертной казни. Это достаточно сложная тема. Но я хотел бы ее обсудить с такой стороны: готова ли Россия, готово ли законодательство России к тому, чтобы надлежащим образом соответствовать стандартам Европы? Может быть, мое выступление вас сейчас удивит, но мне представляется, что фактически эта проблема в России с законодательной точки зрения уже решена в настоящий момент. И мне представляется, что в настоящий момент ни один суд в Российской Федерации не может, не вправе никого приговаривать к смертной казни. Почему? Обратимся к Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, как известно, имеет прямое действие и высшую юридическую силу. Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 19 говорит, что мужчины и женщины имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Право на жизнь признается Конституцией статьей 20 безусловным правом, равно как, впрочем, и право на свободу. Действующий Уголовный кодекс запретил применение смертной казни в отношении женщин. Тем самым мне представляется, что всякий суд не должен применять смертную казнь и в отношении мужчин. Между прочим, то же самое относится и к пожизненному тюремному заключению, которое согласно действующему Уголовному кодексу к женщинам не применяется. Если, скажем, суд, равно как и любой правоприменительный орган, когда рассматривает то или иное правоотношение, применяет ту или иную норму, он должен применять целый спектр норм. Более того, в введенном в действие с 1 января 1997 года Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" мы прямо записали, что при принятии решения по тому или иному вопросу суд обязан учитывать все нормы, существующие здесь, и учитывать их юридическую силу, начиная от международных норм, Конституции и так далее.

К сожалению, может быть, та логика, которую я представил, слишком сложна для наших судов, может быть непривычно применять столь, как все-таки мне кажется, несложное суждение, - поэтому возникла мысль обратиться в Конституционный Суд в целях проверки конституционности данных норм Уголовного кодекса в соответствии с указанными нормами Конституции. Соответствующий проект обращения в Конституционный Суд был внесен мною, как у нас полагается, сначала в Комитет по законодательству. Согласно Регламенту Государственной Думы обращение в Конституционный Суд от имени всей Думы может инициировать или комитет, или фракция. Что же произошло в Комитете по законодательству? Было достаточно серьезное обсуждение, в котором приняли участие многие наши депутаты, почти все члены комитета. Я сразу могу сказать, что за обращение в Конституционный Суд (тот орган, который вправе, по нашей Конституции, рассудить вопрос, соответствует ли в данном случае Уголовный кодекс Конституции или не соответствует) проголосовали только члены Комитета по законодательству, входящие во фракцию "ЯБЛОКО". Все остальные либо проголосовали против, либо воздержались, что в данном случае, по существу, одно и то же.

Какие высказывались соображения ? Почему принимали решение те или иные депутаты Государственной Думы? Один из депутатов высказался, что он вообще в принципе не противник смертной казни, поэтому за данное обращение голосовать не будет, потому что оно скорее всего приведет к отмене смертной казни. Да, я, кстати, забыл сказать, что я вот не являюсь ни сторонником, ни противником смертной казни, но зато являюсь сторонником того, что нормы должны соблюдаться так как они действуют. В том смысле, как говорил господин Гедес. Следующее было выступление: ”Уголовный кодекс недавно принят, пускай пока поработает в том виде, в каком есть”. Следующее соображение, высказанное, кстати, одним из депутатов, который баллотировался в Уполномоченные по правам человека: “Сергей Алексеевич, что же вы, за право женщин на смертную казнь?” Хотя совершенно прямо говорилось, что имеется у нас право на жизнь, закрепленное Конституцией. Следующее выступление: “Ну конечно же, Сергей Алексеевич, мужчины и женщины равноправны, ну да, так написано в Конституции, что они равноправны, но ведь это только общее направление, и мы должны вот в этом направлении каким-то образом применять действия”. Но так или иначе Комитет по законодательству не поддержал обращение в Конституционный Суд.

Тем не менее, я полагаю, что эта проблема может быть решена все равно на уровне Конституционного Суда. Каким образом? Первое. Может быть обращение другого субъекта в Конституционный Суд. Этим субъектом может быть либо Дума по инициативе какой-либо фракции, либо по инициативе, либо 90 депутатов Государственной Думы, либо одна пятая членов Совета Федерации. Другой возможный способ - обращение в Конституционный Суд любого человека, в отношении которого рассматривается дело, по которому допустимо применение смертной казни. В данном случае такое обращение в Конституционный Суд может быть как по запросу суда, так и по жалобе гражданина. И более того, я могу сказать, что по этому поводу международная коллегия адвокатов Санкт-Петербурга, членом которой я являюсь, готовит, возможно уже подготовила, возможно направила, ходатайство в Верховный Суд по одному из совершенно конкретных дел об обращении в Конституционный Суд по данному вопросу. Так что к данному вопросу, вероятно, скоро будет привлечено внимание с другой стороны.

Есть еще много вопросов, по которым я хотел бы высказаться, но, поскольку времени у нас мало, я по остальным вопросам предоставлю возможность выступить другим коллегам.

Всего доброго. Спасибо.

Исаков В. Б. Спасибо, Сергей Алексеевич.

(Аплодисменты.)

Слово для комментария попросил господин Мишель Лесаж. Я с удовольствием предоставляю ему такую возможность.

Лесаж М. Большое спасибо. Да, действительно, я хотел бы прореагировать на доклад господина Лаптева и отметить высокое качество докладов экспертов Совета Европы и России, и в то же время мы видим, что все проблемы не могут быть решены просто так. Что касается вопроса перевода, это действительно фундаментальный вопрос, к которому я уже привлекал внимание Совета Европы и рад, что этот вопрос тоже был поднят. Это очень важная проблема, в особенности для отношений между Россией и Европейским судом по правам человека, где теперь уже будет российский судья. Европейский суд может применять текст во французском и в английском вариантах, поскольку это основные языки Совета Европы. А если российский текст не будет соответствовать, тексту используемому, Европейским судом, судьи из России будут думать, что они применяют Европейскую конвенцию по правам человека, а на самом деле они будут применять совершенно другой документ. Конечно, очень важно, чтобы была полная аутентичность между текстами. И вы это подчеркнули. Вы цитировали и другие документы, например, Европейскую хартию о местном самоуправлении. Я действительно спрашивал в Конституционном Суде: что вы делали по Удмуртии, например? И мне ответили, что, хотя Россия и согласилась применять эту Хартию, не было официальной версии.

Но мы сейчас находимся в новой ситуации. До сих пор во всех документах, которые применяла Россия по правам человека, она участвовала. Она участвовала, например, в рамках ООН, в разработке социально-экономических пактов, она участвовала в разработке документов по Конференции по человеческому измерению в рамках ОБСЕ. В рамках ОБСЕ, конечно, работа вся была на английском, на французском и на русском языках. А сейчас Россия вступила и вступила в организацию, где уже есть целый ряд норм, которые Россия должна принять. И здесь проблема возникает политическая и техническая. Что касается ООН или ОБСЕ, то до 90-го года у нас были различия - социалистическая концепция и буржуазная концепция. Мы искали общие моменты, но мы знали, что каждая система должна была интерпретировать это по-своему, и мы тогда договаривались о соответствии. Я помню, что в Заключительном акте в Хельсинки мы сравнивали пять версий вариантов заключительного акта и по свободе вероисповедания, религии и были разночтения во всех текстах. Когда я спросил об этом у экспертов Франции (спрашивал я и у российских экспертов), французские эксперты ответили: "Это устраивало Ватикан, и мы оставили в тексте вот такой вариант". И в момент контактов с Россией делали, конечно, переводы на русский, язык для того чтобы Россия ознакомилась с общей линией. А сейчас, когда мы переходим на уровень конвенции правового документа, конечно, совершенно ясно: надо обратить особое внимание на эту работу, и я это как раз и предлагал в Совете Европы, чтобы по этим документам мы вместе работали - эксперты Совета Европы с российскими экспертами.

И еще одно. По поводу обязательств России в отношении Европейской конвенции. Я не скажу, что исполнительная власть взяла на себя то, берет на себя то, что ратифицирует законодательная власть. Но как происходили вещи? Основной документ уже упоминался, господин Лаптев говорил, это письмо за январь 1995 года подписано Президентом России, главой Правительства и Председателями палат. И там указывалось, что вступление в Совет Европы и принятие основных конвенций, и прежде всего Европейской конвенции, для России является важнейшим моментом в установлении правового государства. И что сделала исполнительная власть? Она взяла на себя представление в парламент Европейской конвенции на ратификацию. Мне кажется, самое важное здесь - голосование, которое прошло в парламенте, потому что 21 февраля 1996 года Государственная Дума, 22 февраля 1996 года Совет Федерации, они проголосовали за закон по вступлениям в Совет Европы и за присоединение к Уставу Совета Европы. Они были информированы, что вступление в Совет Европы предполагало ратификацию Европейской конвенции о защите прав человека.

Конечно, был период в истории Совета Европы, когда Европейская конвенция или Протокол № 6 не навязывались. Но с момента вступления Финляндии в Совет Европы, все государства без исключения, которые хотят вступить в Совет Европы знают, что они должны ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека. Если они не хотят ее ратифицировать, тогда пусть они и не просят, чтобы их приняли в Совет Европы. Это совершенно естественно, и я это всегда напоминаю, поскольку это основная проблема в отношениях в Совете Европы и между государствами, теми, кто вступают. Государства Западной Европы не оказывали никакого давления на Россию, чтобы она вступала в Совет Европы. Но если Россия по своим внутренним причинам и по международным соображениям попросила вступления в Совет Европы, то для нее нет возможности избежать этой логики. Это означает, что депутаты, которые проголосовали 21 февраля 1996 года, брали на себя обязательства ратифицировать Европейскую конвенцию. Им это надо объяснить. Хотя вот уже несколько недель как срок ратификации уже нарушен.

И еще один аргумент. Делегация Российской Федерации в Совете Европы участвовала на прошлой неделе в выборах первого судьи от России в Европейский суд по правам человека. Это означает, что мы находимся в той же логике. Российский депутат, зачем он будет в Страсбурге голосовать за российского судью, если он потом не будет голосовать за ратификацию Европейской конвенции. Это был бы полный нонсенс, с моей точки зрения.

Очень важна и также щекотлива проблема, господин Лаптев напомнил, Чечни. Действительно, у нас сейчас есть часть Российской Федерации, где законодательство Российской Федерации не применяется. Хасавьюртское соглашение упоминает только о нормах, о международных нормах в области прав человека, не уточняя ничего, но там совершенно не предусматривается российское законодательство. И мы знаем, что первый визит председателя Чеченской Республики, был не в Страсбург, куда его приглашали вместе с господином Лебедем. Но, к счастью, если я буду говорить, свободно, от своего имени, Хасавьюртское соглашение относит решение этой проблемы на 2001 год. У нас еще есть возможность, есть время, подождем, но совершенно ясно, что Конвенция должна применяться на всей территории Российской Федерации.

И последний момент, что касается замечания господина Тихомирова. Как всегда, я с ним согласен. И предложение, которое он сделал, полностью соответствует тому, что я сделал две недели назад в Совете Европы, когда мы думали о новых формах сотрудничества в будущем. И я предлагал как раз сотрудничество по конкретным проблемам. Я часто говорил также в Совете Европы, что в России не надо, чтобы с каждой страной был только монолог, потому что Совет Европы говорит: “У нас есть нормы”, - а Россия говорит: “У нас особые условия”. Да, давайте вместе обсуждать, давайте вместе посмотрим, как нормы могут быть включены в соответствующий правовой порядок, давайте искать, как их приспособить, если это нужно. Такие случаи уже были. Например, что касается прокуратуры. Такого учреждения у нас не существует, и нам надо найти способ, чтобы применять статью 2 Конвенции, где предусматривается действие судьи и вообще соответствующего учреждения. Нам надо сделать все, чтобы как можно больше сблизить европейские нормы с условиями России. Исаков В. Б. Слово просит профессор Решетников Феликс Михайлович.

Решетников Ф.М. Я прошу прощения у профессора Лесажа, я не понял, что вы будете подводить итоги, и думал, что еще продолжается дискуссия. В связи с Протоколом № 6 я хотел бы все-таки о смертной казни сказать одну вещь. Для меня остается совершенно непонятным: почему условием принятия Российской Федерации в Совет Европы стало требование подписать Протокол № 6 1983 года?

Мне известно, что есть два государства, которые когда-то подписали этот Протокол и до сих пор его не ратифицировали. Это Бельгия и Греция. Они подписали его очень давно, ну где-то около 1983 года, когда он открылся, и до сих пор не ратифицировали. И поэтому к блестящему докладу Павла Александровича Лаптева я бы хотел все-таки добавить, что не обязательна, получается, такая уж срочная ратификация.

И второе. Есть три государства (Кипр, Турция и Великобритания), которые являются членами Совета Европы очень давно, никогда не подписывали этот Протокол и никогда, естественно, его не ратифицировали, раз до сих пор не подписали. Они считают, что они полноправные члены Совета Европы. Никто, во всяком случае к Великобритании (к Турции было обращение), никто не обращался с протестом. Фактически ни в одном из этих государств смертная казнь не применяется уже свыше десяти лет. По терминологии они признаются как фактические аболиционисты. Но все-таки эти страны оставляют, особенно Великобритания показательна. Несмотря на то, что уже было четырнадцать попыток вернуть смертную казнь за тяжкие убийства, они все равно голосуют в парламенте против восстановления смертной казни за это преступление. За другие преступления смертная казнь у них формально остается там два состава есть, но приговоров давно уже нет. Они фактически отменили смертную казнь, а связывать себя подписью не хотят. Поэтому я считаю, что было проявление двойного стандарта по отношению к России, которая сейчас вступает. Кто-то давно вступил в Совет Европы. Эту организацию мы все очень уважаем. Но я думаю, что здесь получается двойной стандарт, который не имеет право на существование.

Последнее, профессор Лесаж. Я хотел сказать насчет позиции Государственной Думы. Есть одно очень важное упущение среди названных вами дат. Я на слух уловил. Я даты не очень хорошо по-французски понимаю, но, по-моему, вы не упомянули 14 марта, когда в Государственной Думе было голосование о проекте моратория на смертную казнь. Это голосование очень показательно. Из присутствовавших 257 депутатов 60 процентов, или 70, я сейчас забыл (я считал в процентах), проголосовали против моратория на смертную казнь. Я убежден, что нынешний состав Думы никогда не проголосует ни за ратификацию вот этого конкретного Протокола (а не за декларацию о правах человека, которую они поддерживают), ни за мораторий. Но перспектива не такая страшная, потому что Президент Российской Федерации согласно Конституции имеет право помилования по отношению к любому приговоренному к смертной казни. Думаю, так события дальше и будут развиваться.

Исаков В. Б. Спасибо, Феликс Михайлович.

Решетников Ф.М. Извините, что так получилось, что я не знал.

Исаков В. Б. Очень хороший комментарий. Жалко только, что в начале обеда. Но господин Лесаж тоже просит полторы минуты для ответного комментария.

Лесаж М. Скорый ответ на первое замечание. Есть государства, которые имеют различные статусы, потому что были протокольно различные периоды. Как вы знаете, Протокол № 6 не все государства подписали, ратифицировали, моя Франция не ратифицировала Протокол сразу. Это случилось только в 1981 году.

Решетников Ф. М. Ваш Протокол появился, к счастью для Франции, на два года позже, чем вы отменили смертную казнь. Так что вам не страшно...

Лесаж М. Да, да, это возможно. Но была идея, что сейчас запрещение смертной казни должно стать нормой и новые страны должны быть примером для стран, которые стали членами Совета Европы раньше. Это тоже ускорение. Вот в чем, я считаю, есть Совета Европы.

Зенин А. А. Я с точки зрения правоприменения хотел бы сказать, что у нас в стране уже накопилось очень много интересных дел и интересных заявок со стороны граждан, когда люди обращаются в связи с вступлением России в Совет Европы и в связи с тем, что имеет место нарушение прав человека. Но мы, практикующие адвокаты, до сих пор не в состоянии применить эти нормы, связи с тем что нет унификации, нет той унифицированной базы, о которой говорил Павел Александрович Лаптев, на которую можно было бы опереться, защищая интересы наших граждан, права которых в общем-то нарушаются. Их интересы готовы сейчас защищать по минимальным расценкам очень многие адвокаты, в частности нашей юридической консультации. У нас уже есть список таких граждан, но нет правовой унифицированной базы и помощи Совета Европы.

Исаков В. Б. Спасибо. Уважаемые коллеги, святая обязанность председательствующего объявить вовремя перерыв. Вот я ее уже нарушил, за что могу быть подвергнут санкциям Совета Европы. Сейчас я это сделаю, но перед этим два объявления. Во-первых, ровно в 14.30 по программе мы с вами заслушаем доклад господина Мишеля Леруа "Процесс разработки и принятия законов, законодательная инициатива и деятельность правительства в законотворческой деятельности парламента и вступление закона в силу". Второе объявление заключается в том, что завтра утром мы будем раздавать ряд очень важных документов. Поэтому я прошу вас завтра утром не опаздывать и получить эти материалы. Ну а сейчас до 14.30 объявляется перерыв.

Спасибо.

(После перерыва)

Председательствует профессор Парижского университета (Пантеон-Сорбонны) Мишель Лесаж.

Лесаж М. Итак, мы предлагаем возобновить нашу работу. Мы заслушаем доклад господина Мишеля Леруа, государственного советника Бельгии, о процессе разработки и принятия законов на разных этапах. Вам слово, господин Мишель Леруа.

Леруа М. Спасибо господин председатель! Дамы, господа! Сегодня я хочу говорить не о том, как принимаются законы в Бельгии, во Франции, в Италии. Но набросать вам некую константу различных законодательных процедур в большинстве демократических государств Западной Европы.

Когда я готовил доклад, я смог убедиться в том, что существуют значительные совпадения между тем, как у нас разрабатываются. Сегодня я уже успел убедиться в некоторых различиях, но на этом я остановлюсь позже.

Разработка законов является делом нескольких органов власти. Причем по принципу разделения властей эти органы относятся к разным ветвям власти, но действуют в данном случае совместно. Итак, в общем можно констатировать, что у нас разработка законов не только задача парламента. Иногда журналисты имеют тенденцию приравнивать парламент к законодательной власти, а юридически это неверно.

Правительство здесь играет главнейшую роль не в юридическом плане, а в плане, пожалуй, политической науки. Парламент играет центральную роль с точки зрения юридической. Да, в социально-экономическом плане у него, скорее, контрольная функция. А контроль над чем? Контроль над законодательными инициативами, которые принимаются правительством. Разработка законов является сложной, многоплановой работой. Иногда она занимает несколько месяцев. А иногда (я могу вам привести примеры) несколько лет, вплоть до десяти лет. И в эту работу всегда включаются (может быть, скорее, с педагогической точки зрения мы можем так их поделить) три основных этапа.

Во-первых, это инициатива внесения законопроектов, то есть как и кем предлагается закон в парламент, кто возбуждает процедуру законодательства в парламенте. Затем рассмотрение законопроекта в парламенте. Все что касается обсуждения в парламенте. И наконец, самая простая фаза - это завершающий этап, постпарламентский. Существует и огромное разнообразие документов, которые регулируют эти различные этапы. Основные принципы обычно изложены в конституции, по крайней мере в тех странах, где есть письменная конституция, то есть в большинстве государств. Насколько я знаю, есть только две страны, у которых нет письменных конституций. Это Англия и Новая Зеландия. Конституция дополняется законами. Существуют регламенты, которые устанавливают парламентские палаты и регламенты, в которых устанавливаются конкретные обстоятельства процедуры в парламенте. И наконец, существуют принципы неписаного права - это обычай, практика и так далее.

Первый этап разработки закона - это инициатива внесения законопроекта. В странах Западной Европы инициатива внесения законопроектов, как правило, принадлежит либо членам парламентских палат, либо органам исполнительной власти. Существуют, однако, некоторые особенности, в детали которых здесь вдаваться не следует: где-то это может быть отдельный парламентарий, где-то - группа парламентариев. Исполнительная власть может быть представлена правительством в целом, отдельными министрами, президентом и так далее.

Но основными инициаторами внесения законопроектов являются органы законодательной и исполнительной власти. В некоторых странах примерно 80 - 90 процентов законопроектов вносится парламентариями, в других странах законопроекты в основном вносятся членами верхней или нижней палаты парламента и редко - правительством. Бывает и так, что 80-90 процентов законопроектов вносится правительством. Это объясняется комплексом факторов. Во-первых, большинство законопроектов, вносимых правительством преследуют конкретную цель. Подавляющее большинство законопроектов, вносимых правительством, как правило, после внесения определенных изменений в них все-таки принимается и достигают своей цели. Напротив, очень мало законодательных предложений, исходящих от членов парламента, фактически на деле принимаются. И этому тоже есть объяснение, а именно: нередко законодательные предложения вносятся депутатами, которые хотят заявить о себе, проявить политическую инициативу, показать, что у них есть определенная позиция. Депутат может занимать принципиальную, разумную позицию, но при этом быть недостаточно компетентным и не учитывает всю конъюнктуру, всю совокупность фактов, и поэтому законопроект, который он предлагает, а точнее законодательное предложение, окажется бесполезным и никогда не станет законом. В то же время, когда правительство предлагает законопроект, оно чаще всего прекрасно понимает ситуацию и его законодательное предложение более подготовлено и рационально.

Итак. Инициатива внесения законопроекта является исходным моментом разработки закона м в тоже время завершающей стадией до начала парламентского этапа работы над указанным законопроектом. Она абсолютно не формализована. Подготовка законопроектов к внесению осуществляется по усмотрению его авторов, если инициатива внесения исходит от депутатов или от сенаторов. Немало депутатов работают в одиночку, другие сотрудничают с исследовательскими центрами либо с центрами, организованными их партиями, некоторые сотрудничают с депутатами от других партий. То есть вариантов здесь множество. Что касается парламентской инициативы, здесь существуют определенная регламентация, то есть до внесения законопроекта проводятся консультации в правительстве, которые тоже, конечно, никак и никем не регламентируются, но принимается во внимание мнение основных заинтересованных сторон или тех институтов, которые фактически представляют основные заинтересованные стороны, причем не обязательно формально представляют их. Например, если правительство предлагает законопроект о транспорте, конечно же выясняется мнение дорожников и перевозчиков по дорогам. И, насколько я знаю, есть только одно процессуальное правило, которое является относительно постоянным во многих странах: там где есть государственный совет, необходимо проконсультироваться с этим государственном советом. В Португалии дело обстоит иначе, но в большинстве стран Западной Европы это институты, состоящие из независимых юристов, то есть институты которым правительство ничего не может продиктовать, и которые выполняют двоякую роль: являются советниками правительства в его законодательно-творческой деятельности и, кроме того, играют роль некоего суда, который в дальнейшем будет участвовать в разбирательстве с властями. Госсовет консультирует правительство, дает свое заключение о юридическом качестве текста. Вообще в какой-то мере учитываются языковые и другие параметры, о чем мы уже говорили сегодня, но главное юридическое качество текста, правильная терминология. Даются рекомендации о целесообразности отмены некоторых ранее принятых законов, чтобы не создавать в будущем коллизии законов после вступления нового закона в силу, и самое главное, - о соответствии предлагаемого законопроекта конституции, международным договорам, которые заключены с соответствующей стороной, главным образом, договорам с Советом Европы и договорам с европейскими сообществами. Заключение государственного совета не имеет обязательного характера, но содержит оценку законопроекта с точки зрения его необходимости. Далее осуществляется экспертиза соответствия законопроекта конституции либо международным договорам, поскольку всегда существует большая опасность, что конституционный суд аннулирует закон, если он окажется противоречащим какой-либо норме международного права. После того как инициатива проявлена и законопроект внесен в одну из палат, начинается парламентский этап работы над этим законопроектом. И здесь я хотел бы подчеркнуть, что в странах Западной Европы эта работа ведется с самими парламентариями (депутатами и сенаторами), а не административными службами палат. Конечно, в наших парламентских палатах существуют административные структуры, но они оказывают скорее материально-техническую и секретарскую поддержку членам парламента, в этих службах очень мало юристов, если вообще есть. Эти юристы не занимаются юридическим анализом текстов документов. То есть эквивалент Правового управления Государственной Думы, насколько я знаю, не существует ни в одном парламенте стран Западной Европы. Юридический анализ текстов законопроектов предварительно проводится госсоветами соответствующих стран. В собственно административных службах парламента юристы могут давать консультации членам парламента либо они работают при политических фракциях парламента.

В Бельгии, особенно в последние 15 лет, различные парламентские фракции получают специальные кредиты, которые позволяют им нанимать свой вспомогательный состав. Там работают университетские преподаватели, юристы, специалисты, но это далеко не сам парламент. Это просто институт, который тесно связан с парламентом, кроме того, политические партии имеют свои собственные полуофициальные исследовательские центры, о которых я сейчас упоминал, то есть организации частного права. Они не имеют официального статуса, но их задача - оказывать помощь парламентариям в их работе.

Основная работа над законопроектами ведется в два этапа. Во-первых, это рассмотрение в парламентских комиссиях. В каждой палате бывает до 300 - 400 таких комиссий. Небольшие группы парламентариев и ведут основную часть работы в парламенте. Они рассматривают законопроекты при закрытых дверях и тщательно обсуждают концепцию проекта, а затем постатейно весь текст. По материалам обсуждений готовится специальный доклад в письменной форме, который затем публикуется в "Парламентских ведомостях", на которые можно подписаться. Рассмотрение каждой статьи в комиссии завершается голосованием, и затем принятый таким образом текст законопроекта передается на пленарное заседание соответствующей палаты, то есть всей ассамблеи. Не все парламентарии могут внимательно изучить все предложения и все проекты: их слишком много. Но в парламентских ассамблеях принято доверять коллегам, которые работали в комиссиях. После вынесения доклада и законопроекта на пленарное заседание начинается открытое парламентское слушание, на котором проходит рассмотрение проекта в целом, а затем постатейное обсуждение. Первое, второе и третье чтения являются крайне важными, и здесь можно выделить два-три права, которые являются фундаментальными. Первое - это право внесения поправок. Кто-то предлагает убрать одну статью, кто-то предлагает изложить ее несколько иначе. И, наконец, второе право - это право разделения, то есть парламентарии в праве требовать, чтобы та или иная статья голосовалась, не целиком, а по частям и голосовалась по строчкам, абзацами или даже по словам.

В некоторых странах для принятия некоторых законов как правило, это связано с пересмотром конституции, требуется большинство списочного состава членов парламента, либо квалифицированное большинство: две трети, три пятых и так далее.

Процедурой голосования по законопроекту завершается процедура его рассмотрения в палатах. В двухпалатном парламенте предусмотрена аналогичная процедура предоставления законопроекта на утверждение верхней палаты. то та же самая процедура проводится в верхней палате. В некоторых странах, например, в Италии и Бельгии если обе палаты принимают законопроект на одинаковых условиях, верхняя палата не может вносить в него поправок. В других странах право внесения поправок есть и у верхней палаты.

После этого текст передается исполнительной власти. И у нее уже чисто формальная роль. Иногда она как бы санкционирует закон. Чаще всего предусматривается процедура промульгирования. Фактически это чаще всего соответствует ничегонеделанию. В Австрии существует точный термин для обозначения этой процедуры - аутентификация текста. Фактически это приравнивается к акту нотариуса, заверяющего тот или иной документ. Наряду с тем, о чем я сейчас говорил, бывают и специальные процедуры. Я хочу сказать только об одной - это процедура во французском праве, это голосование блоком. Если по какому-то законопроекту существует множество разногласий, правительство может потребовать от парламента голосования, которое является одновременно голосованием о доверии правительству и голосованием по проекту закона. И при положительном результате голосования парламент правительство сохраняется и закон принимается. По окончании этой процедуры законопроект публикуется в "Парламентских ведомостях", и с этого момента его можно начинать применять.

Основная проблема в ходе применения закона возникает с его недостаточной подготовленностью, разработкой и недостаточным соответствием поставленной цели. В этом случае следует прибегнуть к тому, что я бы назвал специальным методом совершенствования. Отмечу, что закон - это не упражнение в красоте стиля или грамматики. Это все-таки документ, который призван регулировать те или иные проблемы, которые возникают в обществе. Поэтому иногда не очень хорошо составленный текст, достаточно хорошо регулирующий те или иные проблемы, может считаться достижением и, наверное, изменять до бесконечности этот текст ради красоты языка не стоит. И как уже говорилось сегодня, в правовом государстве закон является одной из составляющих права, но не единственной составляющей. Закон должен применяться, судьи будут толковать закон для применения, это уже другой аспект. Авторы закона, юристы будут писать о том, как понимается или должен пониматься этот закон. И все будет в конечном счете приводить к общему результату, закону, судебной практике применения этого закона и наконец, теории. Нужно не поддаваться искушению пытаться отрегулировать все с помощью закона. Сегодня один из выступающих говорил, что (?) может быть закон о 12 уровнях юридических норм для приведения(?). Лет десять назад я написал об этом книгу, так как в качестве госсоветника я каждый день сталкивался с проблемами применения правовых норм различного уровня. И я могу ответить вам, сколько уровней таких норм существует в моей стране. Мне кажется, что это не самое главное. Важнее определить, какая из норм главенствует над другой. Похвально стремление навести порядок в структуре законов, их иерархии, но для нормального функционирования общества этого может быть недостаточно. И последнее, о чем я хочу рассказать. Мы, эксперты Совета Европы сегодня рассказываем вам, как создаются законы в наших странах. Это не означает, что это единственно правильный способ. Так делается у нас. Как организовывать этот процесс у вас решайте сами, потому что юридическая и законотворческая практика в каждой стране должны быть адаптированы к традициям и обычаям этой страны. Нельзя просто копировать то, что делается в других странах, результаты могут быть плачевными. В заключении приведу еще один хороший пример. Бельгийская Конституция послужила моделью для создания люксембургской Конституции. С точки зрения культуры, это один регион. Кроме того многие, входившие некогда в состав австро-венгерской империи, тоже попытались адаптировать бельгийскую Конституцию к своим реалиям. Результаты были катастрофическими, поскольку эти конституции не соответствовали ни менталитету населения, ни их интересам. Хочу отметить, что конституционные законы вообще, правовые нормы являются всего лишь юридическими рамками для политической деятельности, а демократия скорее прослеживается в менталитете, в умах людей. И необходимо понимать существующие различия. Не следует считать, что сегодняшний противник завтра станет партнером, нельзя отвергать оппозицию хотя бы потому, что потом настанет ее очередь. Ведь демократическое чередование - это главное правило демократического общества.

Спасибо за внимание.

Исаков В.Б. Я с удовольствием предоставляю слово моему коллеге из Совета Федерации Николаю Александровичу Хаванскому. Пожалуйста.

Хаванский Н.А. Прежде всего, я хотел бы поблагодарить коллег из Государственной Думы за то, что они предоставили возможность участвовать в этом мероприятии коллегам из Совета Федерации. И хотел бы остановиться на нескольких моментах в своем выступлении. Я хочу напомнить для нашим гостям из западно-европейских государств о том, что Федеральное Собрание Российской Федерации - орган представительной и законодательной государственной власти - состоит в Российской Федерации из двух палат. Это не есть нечто новое по сравнению в тем, что было. У нас был и предшествовавшей нынешнему парламенту Верховный Совет Российской Федерации и Верховный Совет Советского Союза, они тоже состояли из двух палат. Но нынешний парламент принципиально отличается по своим функциональным особенностям от органов советской власти. И эти две палаты - Государственная Дума и Совет Федерации - в соответствии с нашей Конституцией на совместные заседания могут собираться только в трех случая: для заслушивания посланий Президента Российской Федерации (это было совсем недавно), для заслушивания посланий Конституционного Суда Российской Федерации (этого не было очень давно, хотя я думаю, что такого рода послание Конституционного Суда парламенту в настоящее время было бы очень актуальным и вызвало бы очень большой интерес парламентариев), и, наконец, палаты собираются на совместное заседание для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Функционально две палаты также отличаются друг от друга. Государственная Дума принимает федеральные законы, а федеральные конституционные законы Государственная Дума одобряет. Совет Федерации одобряет федеральные законы или (?)молчаливым путем, или же на своих заседаниях и одобряет также федеральные конституционные законы. И вот из этого процесса и из того как, каким способом формируются палаты российского парламента, мне кажется, и исходят основы взаимоотношений между двумя палатами. Число парламентариев в палатах различно. Мы с вами знаем, что в Государственной Думе их 450, Совете Федерации 178. По сути дела, это нижняя и верхняя палаты российского парламента. Нижняя палата, Государственная Дума, отражает интересы избирателей или напрямую, если депутат избран населением, или через ту партию, через то партийное объединение, партийный блок, через которые он вошел в состав Государственной Думы. Верхняя палата, Совета Федерации, отражает интересы субъектов Российской Федерации в целом и в первую очередь, интересы законодательных и исполнительных органов власти этих субъектов, поскольку членами верхней палаты являются руководители и законодательного органа, и исполнительного органа государственной власти. Но члены верхней палаты отражают также интересы населения соответствующего субъекта Российской Федерации, потому что либо они избраны населением в местное законодательное собрание, либо, как главы исполнительной власти, избраны непосредственно населением. И мне кажется, что в основу взаимоотношений верхней и нижней палаты российского парламента должна быть положена тесная взаимосвязь. Тесная взаимосвязь проявляется в нескольких аспектах. И первый, о котором сегодня говорил заместитель Председателя Государственной Думы Сергей Николаевич Бабурин, - это стратегия законодательной деятельности. Вот в чем мы должны определяться вместе. Нам нужно правильно вместе выбирать приоритеты законодательной деятельности, чтобы потом не получалось так, что Государственная Дума принимает, скажем, закон, а когда он поступает в Совет Федерации, Совет Федерации его блокирует, утверждая что такой закон вообще не нужен в Российской Федерации. Эти приоритеты в законодательной деятельности, мне кажется, должны вырастать из интересов субъектов Российской Федерации или, по крайней мере, с учетом интересов субъектов Российской Федерации. И вот тогда мы могли бы прекратить ту скрытую игру на опережение, как говорил Сергей Николаевич, которая есть сейчас. И "круглый стол", который наметил Президент Российской Федерации по проблеме законодательства субъектов Российской Федерации, соотношению этого законодательства и федерального законодательства, на мой взгляд, представляется очень интересным. Следовательно, выбор стратегии, выбор приоритетов - вот это первое направление взаимодействия двух палат российского парламента.

Второй путь. А может быть следует несколько упорядочить законодательные инициативы субъектов Российской Федерации в Государственной Думе. Может быть следует предложить вносить законопроекты через Совет Федерации, потому что мы знаем - Государственная Дума с этим сталкивается напрямую - мы по целому ряду косвенных признаков и сигналов узнаем какого качества законопроекты вносятся порой от имени субъектов Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы.

Следующий путь взаимодействия двух палат - это учет мнения субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов. К сожалению, существующее положение нас удовлетворить не может. Те сроки, которые устанавливает сейчас Совет Государственной Думы или Государственная Дума после принятия законов в первом чтении, для субъектов Российской Федерации неприемлемы. Они не могут в такие краткие сроки высказать свое мнение по проекту. И даже если они высказывают свое мнение, чье это мнение? Это может быть мнение отдельных членов законодательного собрания какого-либо субъекта Российской Федерации, это может быть мнение отдельного члена Правительства или администрации субъекта Российской Федерации, но это не есть мнение законодательного органа субъекта Российской Федерации и органа исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в целом. Вот поэтому мне представляется, что субъектам Российской Федерации должен быть предоставлен более длительный срок для того, чтобы они могли разобраться в законопроекте. И более того, мне представляется, что если законопроект, который вернется обратно из субъектов Российской Федерации, не получит, скажем, половины положительных отзывов субъектов Российской Федерации, вообще не имеет право на существование. Но разумеется, такие мнения субъектов Российской Федерации должны официально обобщаться. И они должны официально учитываться Государственной Думой при рассмотрении законопроекта. Мне представляется важным и такое направление взаимодействия с верхней палатой, как учет мнения Совета Федерации по законопроекту. Профессор Васильев говорил здесь о том, что мы потеряли такую форму изучения отношений населения к законопроекту, как открытое обсуждение его населением. О чем говорить, Руслан Федорович, дорогой? К сожалению, по-моему, поезд уже ушел. Но сейчас Государственная Дума начинает занимать такую позицию, что, видите ли, даже не могут приниматься замечания от комитетов Совета Федерации, поскольку комитет не является субъектом права законодательной инициативы. Поэтому только, якобы, член Совета Федерации вправе высказать свое мнение по законопроекту. Вот здесь, на мой взгляд, происходит грубая подмена терминов "законодательная инициатива" и терминов, связанных с обсуждением законопроекта перед первым чтением, после первого чтения. А какой еще иной способ можно предложить? Или тогда давайте рассылать все законопроекты членам Совета Федерации через Совет Федерации, и каждый из них будет писать свой отзыв. Вот 178 отзывов поступит в Государственную Думу от членов Совета Федерации. В этой связи в организации взаимодействия, мне кажется, весьма существенна роль правовых управлений. И прежде всего потому, что в настоящее время качество законов не только низкое, оно удручающе низкое. Еще работая в Министерстве юстиции (!) и выполняя Указ Президента Российской Федерации "О подготовке материалов для приведения нашего законодательства в соответствии с новой российской Конституцией", я стал внимательно читать российские законы, принятые в 1990 - 1995 годах. Они не только противоречат друг другу, они внутренне противоречивы. Более того из текста данного закона совершенно непонятно как на практике применять этот закон, примеров таких законов много. Возьмем Уголовный кодекс Российской Федерации. Разве это Уголовный кодекс в том понимании, в котором он должен быть? Нет, конечно. Это суррогат, это небрежно написанный свод некоторых преступлений, за которые полагается некоторое наказание. Возьмем закон, уже упоминавшийся здесь - "О Конституционном Суде Российской Федерации". Уважаемый депутат Государственной Думы Елена Борисовна Мизулина в свое время добивалась, чтобы этот закон не прошел через Совет Федерации, потому что он содержит положения, не только противоречащие друг другу, но и прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Разве может жить и действовать Конституционный Суд России по антиконституционному закону?

Или вот совсем недавний пример. Разве могла пропустить верхняя палата закон "О наркотиках"? Казалось бы, актуальнейшая проблема. Закон довольно добротно написан. Но при ближайшем рассмотрении выяснилось, я не говорю о некоторых юридических огрехах, что с принятием и введением этого закона в действие в России прекратится выпуск снотворных препаратов. Видимо, никто не подумал об этой проблеме. Вот поэтому те отклонения законов, которые осуществляет Совет Федерации, те вето, которые налагает Президент Российской Федерации, я считаю, на 99 процентов обоснованы. Но правовые управления, роль которых действительно должна быть превалирующей, при подготовке закона, должны быть независимы. Разве допустимо, чтобы здесь, в стенах Государственной Думы, ежедневно, а иногда и по несколько раз в день Правовое управление Государственной Думы называлось чуть ли заклятым врагом депутатского корпуса? Аналогично и в Совете Федерации, там, правда, склоняют не правовое управление, а меня, поскольку я подписываю заключения правового управления. Разве такое допустимо? Поэтому я, например, разделяю позицию представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации Анатолия Яковлевича Сливы, который говорит о том, что сейчас надо поставить вопрос о правовой защите правовых служб парламента. И мы еще говорим, что мы живем в правовом государстве. Я хочу еще раз подчеркнуть, что правовые управления существуют и действуют в интересах государства и более ни в каких иных, они стоят на точке зрения Конституции. И поэтому отношение к правовым управлениям должно быть соответствующее.

Большой интерес представляет такая проблема, как деятельность согласительных комиссий. Совет Федерации, я хочу это подчеркнуть, вынужден отклонять некоторые законы и предлагать Государственной Думе создать согласительную комиссию. Но вот работа этих согласительных комиссий, на мой взгляд, налажена ненадлежащим образом. Бесспорно, членами согласительных комиссий должны быть только парламентарии, но в работе согласительных комиссий на официальной основе должны участвовать специалисты. Парламентарий не может быть специалистом по всем юридическим вопросам, как бы универсален он ни был. И более того, я скажу, что не все юристы подходят на роль юриста-законодателя, потому стиль изложения документа, терминология, юридическая техника, нормативный язык юриста должны отличаться четкостью, профессионализмом и не допускать множественности терминологии в том или ином законодательном акте, поскольку закон должен быть четко и ясно написан. Вот здесь, в этом зале, присутствует один из наших ветеранов, которого я почитаю как образец, обладателя такого языка, это Хиил Борисович Шейнин, ныне работающий в Конституционном Суде Российской Федерации. Вот у кого нужно учиться, как писать законы. И поэтому, конечно, юристы должны принимать самое активное участие в согласительных комиссиях, и они не должны просить слова, им должны давать слово. Но эта работа не должна потом приводить к тому, что будут говорить: “а этот закон написали юристы, мы только с ними соглашались”. Так получилось, например, по закону "О судебной системе". “Это, - говорят, - Хаванский писал, это он виноват во всем, что там написано”. Юристы должны внимательно следить, как работает согласительная комиссия. Пример вот такого небрежного отношения работы согласительной комиссии, - недавно принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Закон "О внесении изменений в Закон "О контрольно-кассовых машинах". Ту ошибку, которую допустила согласительная комиссия, грубую ошибку, подметил Сергей Николаевич Бабурин на заседании Государственной Думы. Каков результат? Государственная Дума все равно проголосовала "за", а мы закон одобрили, полагаясь на то, посмотрим пропустит ли данный закон Президент Российской Федерации, заметят ли юристы, эту ошибку в законе.

И в завершение своего выступления я хотел бы отметить, что в нашей российской Конституции имеется ряд пробелов, которые существенно сказываются на деятельности обеих палат парламента. Для того, чтобы это урегулировать, не меняя текста самой Конституции, на мой взгляд, существуют регламенты палат. Государственная Дума пересматривает сейчас свой регламент. Мы свой регламент тоже будем пересматривать летом, очевидно, во время парламентских каникул. Мы должны совместить наши регламенты с тем, чтобы законодательный процесс имел единую основу. И мне бы очень хотелось, чтобы работники Аппарата Государственной Думы воздействовали сейчас на депутатов Государственной Думы, чтобы закон о порядке принятия и рассмотрения федеральных конституционных и федеральных законов, внесенный Президентом Российской Федерации, был как можно скорее рассмотрен Государственной Думой, потому что этот закон для нас с вами, для работников аппаратов верхней и нижней палат парламента, очень и очень важен. Вот на этом я бы хотел закончить свое выступление.

Спасибо за внимание.

Исаков В.Б. Спасибо. (Аплодисменты.)

Я с удовольствием предоставляю слово профессору Анисиму Ивановичу Экимову, который остановится на таких важных вопросах как проблема консультации, мнение по законопроекту, роль общественного мнения в законотворческом процессе, роль гражданского общества в процессе разработки законопроекта, консультации с общественными и научными организациями.

Экимов А.И. Уважаемые коллеги, я слушал такое взволнованное выступление сейчас, что просто не могу на него не откликнуться. Действительно, роль Правового управления (?)Совета Федерации в законотворческом процессе исключительно велика. Но я думаю, что никто не даст Правовому управлению (?)Совета Федерации тех функций, о которых сейчас говорил начальник Правового управления Совета Федерации. Но если бы такие функции были приданы Конституционному Суду или какому-нибудь особому органу, аналогичному Государственному Совету Франции, мы, наверное, нашли бы выход из этой очень непростой ситуации. Что касается темы моего выступления, то она непосредственно связана с анализом роли общественного мнения в законотворческом процессе. Юристы знают, что проблема подготовки и принятия законов напрямую связана с общей обстановкой в стране, ее экономическим положением, борющимися политическими силами, национальными традициями и культурой. Игнорировать эти факторы не удавалось ни одному законодателю в мире. Непосредственное же влияние на законодательный процесс все же оказывает общественное мнение, в котором аккумулируются, пересекаются все эти факторы. Этот тезис мне представляется особенно важным с точки зрения тех социологических данных, которые недавно были опубликованы в печати. Эти данные свидетельствуют о том, что уже в первые месяцы своей работы в парламенте его депутаты постепенно утрачивают связь со своими избирателями. Появляются какие-то самодовлеющие групповые интересы, которые становятся главными и в деятельности депутатов. И в этих условиях зачастую единственной силой, побуждающей депутатов выражать волю избирателей, становится общественное мнение.

Как известно, создание гражданского общества в любой стране без ярко выраженных институтов общественного мнения невозможно и по существу об этом говорил наш великий соотечественник, великий поэт (кто ?), когда с горечью замечал, что в России нет общественного мнения. Я думаю, что поэт не имел в виду, что вообще в России отсутствует какое-либо общее мнение. Не было общественного мнения в том смысле, который придает этому понятию современная наука. Не было общественного мнения в том смысле, что это должно быть мнение по общенациональному вопросу, мнение, которое бы влияло бы, действительно влияло на принятие решений государственной власти. К сожалению, дурная традиция - отсутствие общественного мнения - проходит почти через всю нашу отечественную историю. И только в периоды революций, когда кажется, что наступает новая эра во взаимоотношениях власти и населения, а также закона и личности. Но затем все возвращалось на свои места.

Новая власть в нашей стране управляет обществом старыми методами, мало обращая внимание на происходящее. По существу сходная ситуация сложилась и после 1991 года. Когда демократия столкнулась с глухим сопротивлением тому, что она называет реформами, был сделан вывод о том, что путь к демократии лежит через игнорирование воли неразумного большинства населения. Приватизация, которую теперь нередко называют номенклатурной, еще больше отдалила власть от морали. И неудивительно, что в прессе сплошь и рядом встречаются высказывания лишь о безупречной репутации, не являются чем-то обязательным для государственной службы. ХХ век с его новыми информационными возможностями продвинул наше общество в смысле накопления знаний о событиях в мире. Резко повысился образовательный уровень населения. Но, как не странно, он мало способствовал формированию общественного мнения в смысле его влияния на реальные социально-политические процессы в стране. Свидетельств тому много, а одно из этих свидетельств отлично всем известно - речь идет о Чечне. Выскажу спорное, возможно, мнение, что общественное мнение может складываться только в той стране, где есть независимый парламент. Где есть парламент, демократически избранный, действительно, представляющий население и обладающий соответствующими правами. Там же, где свободно избранного парламента нет, нет, я думаю, и общественного мнения. То, что в нашей стране несколько лет тому назад подавалось за общественное мнение, выступало зачастую лишь мнением властей. Именно в парламенте мнение социальных групп, слоев сталкиваются между собой в поисках выхода из тех или иных проблем. Рискну в связи с этим сделать вывод о том, что борьба с парламентом - это борьба и со свободой общественного мнения. Я думаю, что средства массовой информации, которые обращают свой скоординированный гнев на Государственную Думу, не должны забывать, что, нанося удары по неудобным для них парламентариям, они препятствуют созданию парламентаризма в стране, создают своего рода тормоз против формирования гражданского общества. Только получая возможность влиять на законодательный процесс, совокупное мнение, мнение многих становится, действительно общественным мнением.

Существуют различные каналы влияния общественного мнения. Традиционные каналы влияния общественного мнения на законодательный процесс. Как известно об одном из этих каналов, здесь несколько раз говорилось, об участии избирателей в выборы депутатов. О том, какая система выборов лучше, какая хуже. Здесь сегодня говорили об этом. Не вдаваясь в этот спор, хочу сказать, что некоторые наши институты, в том числе и институты выборов, международные по форме, но всегда очень российские по содержанию. Теперь о других каналах воздействия. В настоящее время, хотел бы обратить внимание, что в России действуют более пяти тысяч различных общественных организаций федерального и регионального уровня. В Государственной Думе представлено около 40 из этих организаций. Недавно была сделана попытка объединить деятельность организаций, которые получили поддержку избирателей, но не смогли преодолеть пятипроцентный барьер на пути в Государственную Думу. Была сделана попытка создания так называемого политического консультативного совета. Возможно, это и хорошая мера, но пока видимых результатов, по крайней мере с точки зрения совершенствования законодательного процесса, с точки зрения влияния общественности на законодательный процесс, это мероприятие не дало.

Теперь несколько слов о законодательной инициативе и том, о чем сегодня уже говорилось. Как известно, в советские времена законодательная инициатива была закреплена за общественными организациями. Но тогда, это право законодательной инициативы было малоэффективным на практике, потому что общественные организации находились под контролем партии, играли роль ее своеобразных приводных ремней. Через эти организации государство слышало, главным образом, голос самой партии. Сегодня общественные организации лишены права законодательной инициативы. И мне страшно подумать, что было бы если бы этим общественным организациям предоставили право, которым располагали в советское время общественные организации. Но хочу обратить внимание на то, что в ряде субъектов Российской Федерации такое право законодательной инициативы за общественными организациями закреплено. И, конечно, неплохо было бы изучить опыт этих субъектов Российской Федерации и посмотреть, что из этого выходит. Я не согласен с профессором Васильевым, когда он говорит, что граждане и общественные объединения лишены по существу права законодательной инициативы. Статья 94 Регламента Государственной Думы, я думаю, способна разрешить наш спор. В этой статье указано, что граждане или общественные объединения могут подавать подготовленные ими законопроекты в Государственную Думу через субъекты права законодательной инициативы. На самом деле эта статья представляет собой ненормативную базу по инициированию гражданами и их объединениями правотворческой деятельности. Оговорюсь, конечно, что значительно шире возможностей граждан и их объединений, снова оговорюсь, на уровне субъектов Российской Федерации. Но что любопытно, говоря о законодательной инициативе на уровне субъектов Российской Федерации и том, что благодаря своей законодательной инициативе в этих субъектах общественные организации, в том числе и федерального уровня, действуя на региональном уровне, способны через руководителей субъектов Российской Федерации выйти с законодательной инициативой на федеральный уровень. Оговорюсь все же, что Главное контрольное управление Президента Российской Федерации провело проверку в 79 регионах страны. Что показала эта проверка? А то, что власти в субъектах Российской Федерации на прямые (какие ?) обращения к ней общественности вообще не реагируют или реагируют крайне неудовлетворительно. Должен сказать, что инициатива общественных организаций и сейчас способствует принятию законопроектов.

По каким же вопросам, прежде всего, общественность предлагает принять законопроекты? Этих направлений несколько. Приведем результаты проведенного недавно доктором юридических наук Ингой Михайловской социологического исследования о приоритетах массового (?)создания. Для нас, юристов, приоритеты массового сознания важны с точки зрения того, что в первую очередь следует отразить в законодательстве. Ответы распределились следующим образом: материальный достаток - 43 процента;

уверенность в безопасности - 24 процента;

возможность защитить свои права - 11 процента.

Таким образом, вопросы социальной защищенности, вопросы, связанные с материальными условиями жизни людей находятся для наших граждан в современных условиях на первом плане.

А вот еще один вывод, который разочарует реформаторов. 53,8 процента участников опроса заявили, что для них важнее всех прав - хорошая и спокойная жизнь. Конечно, можно не считаться с тем, что говорят люди. Но следует все-таки найти способ сочетания удовлетворения материальных интересов людей и прав человека. Наша общественная организация до сих пор располагает возможностью при необходимости добиться блокирования законопроекта. Пути блокирования законопроектов известны. И самое главное, что надо, видимо, все-таки дать возможность общественным организациям и различным некоммерческим структурам (каким ?) активнее участвовать в законодательном процессе. Как это сделать, причем сделать безболезненно для работы комитетов? И здесь встает вопрос о той самой общественной экспертизе, о которой сегодня уже неоднократно шла речь. Нужно шире использовать общественную экспертизу. Мне кажется, что руководители Государственной Думы неоднократно говорили об этом. Мне приходилось слышать, как заместитель Председателя Государственной Думы Михаила Сафарбековича Гуцериев, выступая на собрании Академии социальных наук, говорил, что вот она готовая экспертная организация для проведения экспертиз. Может быть, это так, может быть, это не так. Но это факт, что общественные экспертизы еще не стали тем мероприятием, той мерой, к которым наши депутаты и комиссии прибегают не от случая к случаю, а систематически.

Еще один способ привлечения общественности к законодательной деятельности - парламентские слушания. Мы знаем, что итоги парламентских слушаний отражаются на результатах законодательной деятельности своеобразно. Они могут отражаться, а могут и никак не отражаться. И это тоже остается фактом. Вообще ситуация, думается, может резко измениться с принятием федерального закона о нормативных правовых актах, который успешно прошел первое чтение в ноябре 1996 года. Этот законопроект предусматривает, в частности, так называемую народную правотворческую инициативу, однако не раскрывает ее содержание. В ряде субъектов Российской Федерации опыт использования народной правотворческой инициативы есть. Есть и за рубежом такой интересный поучительный для нас опыт, например, в федеральном законе Австрии о народной инициативе 1973 года. Можно было бы это использовать, но, к сожалению, пока что этот законопроект где-то затормозился, думаю что мы дождемся принятия этого закона.

И еще один очень важный вопрос, которого сегодня здесь касались. Речь идет о так называемых всенародных обсуждениях. Конечно, мы сможем сказать, что те всенародные обсуждения, которые проходили у нас, были плохо организованы. Учитывались только те мнения, которые укладывались в рамки господствовавшей тогда идеологии. Но тем не менее сейчас становится ясным, что во время всенародных обсуждений, во-первых, граждане получали возможность заранее знакомиться с проектом закона. Во-вторых, вокруг проекта закона тем или иным образом консолидируется общественное мнение.

Сейчас много говорят о том, что нужно выработать общенациональную идею. Вот и вырабатывайте общенациональную идею, обсуждая, в частности и проекты законов, которые имеют общенациональное значение. Президент Российской Федерации в своем Указе "О первоочередных мерах по реализации послания Президента Федеральному Собранию" перечислил девять законопроектов. В том числе Уголовно-процессуальный кодекс, законы "О борьбе с коррупцией" и "Об ответственности за легализацию преступных доходов", где подчеркнул, что было бы желательно провести по ним всенародное обсуждение. Такое же пожелание, по существу даже более, чем пожелание, высказанное в меморандуме о взаимопонимании между Республикой Беларусь и Российской Федерацией по вопросу о доработке и принятии Устава Союза Беларуси и России, подписанного 2 апреля 1997 года. Целью этого всенародного обсуждения, как говорится в меморандуме, является выявление и учет мнения населения, государственных и общественных институтов.

Для обобщения результатов всенародного обсуждения была создана совместная комиссия, сопредседателями которой являются представители обеих республик. Обращает на себя внимание, что каждый раз в нормативных актах, которые принимает в частности Президент Российской Федерации, указываются разные способы, разные формы подведения итогов всенародного обсуждения. По всей видимости подготовка и принятие закона о всенародном обсуждении в этом смысле могла бы сыграть значительную роль. И хотел бы подчеркнуть, что всенародное обсуждение - это не только самостоятельная форма участия в граждан и общественных организаций законодательном процессе, но это еще и консультативная сторона референдума. Если хотят (кто ), чтобы референдумы действительно отражали мнение народа, а не были бы способами манипуляций общественным мнением, видимо, всем референдумам должно предшествовать всенародное обсуждение.

И еще один момент, на который я хотел бы обратить внимание, пользуясь тем, что нахожусь на этой трибуне. Хотел бы обратить внимание вот на проблему сочетания в законотворческой деятельности личных и общественных интересов. В последнее время мы так привыкли говорить о приоритете прав личности, что мне кажется уже даже не задумываемся над тем, что, если мы все время будем говорить только о приоритете прав личности, только о приоритете интересов личности, то можем зайти в тупик. На самом деле, мне кажется, говорить о приоритете прав личности, противопоставляя их общественным интересам, противопоставляя их обществу - это значит разрушать общество. Вместе с тем, нам нужно понять и другое, что общество защищает личность, только защищая интересы общества, мы можем защищать интересы личности. Не должно быть приоритета прав личности. Не правы были и те, кто управлял нашей страной десять лет назад и более, когда говорили о приоритете прав и интересов общества. На самом деле, если мы хотим добиться хороших законов, отражающих интересы наших граждан, отражающих интересы всех людей, нам нужно изменить концепцию и говорить не о приоритете интересов личности или приоритете прав личности, нам нужно говорить о гармоническом сочетании интересов личности и общества.

Спасибо за внимание.

Исаков В.Б. Благодарю.

Уважаемые коллеги! Доклады в этой части закончились. У нас есть возможность обменяться мнениями. Я предоставляю слово аспиранту Академии государственной службы Виктору Юрьевичу Рогозину. Пожалуйста, прошу.

У меня записавшихся нет. Пожалуйста, можно записаться, можно просто поднять руку и я предоставлю слово для выступления. Прошу.

Рогозин В.Ю. Уважаемые участники семинара! Я бы хотел поблагодарить вас за предоставленную мне возможность выступить в столь авторитетной аудитории. Я полностью разделяю озабоченность выступавших ранее коллег состоянием формирования российского законодательства, в том числе его бессистемностью, низкой эффективностью и, к сожалению, ставшим уже привычным низким качеством законов. Полагаю, что в этих условиях совершенно особое значение приобретает научное обеспечение законодательного процесса. Наука, как специфический социальный институт, призванный служить интересам всего общества, могла бы в какой-то мере если не спасти ситуацию с разработкой законов в нашей стране, то хотя бы существенно ее улучшить. В большинстве западных стран ситуация такова, что наука в лице экспертов, консультантов и советников, стоящих за спинами политиков и государственных деятелей, играет все более существенную роль в процессе подготовки и принятия государственных решений. Постепенно такая тенденция наметилась и в нашей стране. Но в России, как известно, любой процесс имеет свои особенности.

Позвольте мне коротко остановиться лишь на одной из них, которая оказывает, на мой взгляд, непосредственное влияние на качество подготавливаемых законов. Речь идет об Институте правовой экспертизы, о котором так часто упоминалось в выступлениях многих российских коллег. Уверен, что в условиях все более возрастающих масштабов законодательной деятельности не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, научная и, в первую очередь, правовая экспертиза законопроектов должна стать обязательным, я подчеркиваю, обязательным элементом законодательного процесса. В настоящее же время такая экспертиза чаще всего понимается лишь как общая правовая оценка уже подготовленного законопроекта. При этом сама процедура назначения и проведения экспертизы до сих пор не имеет необходимого нормативного регулирования системы критериев и требований. Фактически вне рамок экспертизы, вне участия ученых и специалистов остаются такие важнейшие элементы процесса подготовки законопроекта, как разработка его концепции и основных базовых положений, анализ и правовая оценка поправок и изменений, вносимых в закон в процессе его обсуждения и принятия.

Считаю необходимым отметить и еще одну, на мой взгляд, весьма настораживающую тенденцию в практике подготовки законопроектов. В условиях, когда из-за резкого сокращения бюджетного финансирования крупнейших исследовательских центров в области права, они постепенно вытесняются из сферы непосредственной подготовки законов. Их место занимают различные частные коммерческие научные центры. Не отвергая в принципе саму идею разноплановой и разносторонней экспертизы подготавливаемых государственных решений, полагаю, что сначала государству необходимо в законодательном порядке решить вопросы относительно механизма проведения правовой экспертизы, порядка ее назначения, статуса экспертов, консультантов, их ответственность, а также определить общие требования к заключениям экспертов. В противном случае в условиях фактического отсутствия законодательства о лоббистской деятельности в нашей стране проведение экспертизы законопроектов может стать одной из форм скрытого лоббизма в частных интересах. Опыт работы Государственной Думы первого созыва показал, что экспертные заключения, подготовленные привлеченными специалистами вне заданной заранее структуры позиций, обладают существенными недостатками. Для них характерна неполнота освещения вопросов, принципиальных для принятия решений, и несопоставимость с заключениями иных экспертов по данному законопроекту. Для обеспечения полноты раскрытия, рассмотрения законопроектов и эффективного использования потенциала привлекаемых специалистов было бы целесообразно организовать содержательную экспертизу законопроектов по единой схеме: путем предъявления экспертам перечня вопросов, сформулированных применительно к конкретному законопроекту на основе единых общих вопросов. Полагаю, что такой подход позволил бы сопоставлять заключения разных специалистов и организаций в ходе последующих уточнений, получать достаточно полную и взвешенную оценку проектов. Необходимо отметить и тот факт, что в последнее время существенно расширился круг органов законодательной и исполнительной власти, который включает в перечень своих задач анализ нормативных актов и подготовку экспертных заключений по законопроектам.

Помимо Правительства Российской Федерации, различные экспертные советы существуют в Администрации Президента, Совете Безопасности и даже в отраслевых министерствах. Процесс создания этих структур постепенно перенимается в регионах, где при органах законодательной и исполнительной власти создаются институты регионального законодательства. Существуют примеры, когда вновь создаваемые структуры берут на себя весьма серьезные функции. Например, в Положении "О комиссии Государственной Думы по анализу итогов приватизации в 1992 - 1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты" в качестве основных направлений работы указанной комиссии закрепляются анализ и оценка нормативно-правового обеспечения приватизации. В связи с этим определяются соответствие содержания законов положениям Конституции Российской Федерации, соответствие содержания нормативно-правовых актов законам и положениям Конституции Российской Федерации, а также экспертиза нормативно-правовых актов. Подобными полномочиями наделены региональные группы данной комиссии. Полагаю, что в сложившейся ситуации с подготовкой и принятием законодательных актов назрела насущная необходимость не только в разработке и скорейшем становлении механизма правовой экспертизы, но и в скорейшем утверждении этого института в российском парламенте. В противном случае Государственную Думу и Совет Федерации вскоре не только захлестнет вал безграмотных законопроектов, но и вал экспертных заключений весьма сомнительного качества и авторства исполнения.

Спасибо за внимание

Исаков В.Б. Слово для комментария попросил господин Лесаж. Я еще раз приглашаю участников семинара выступать, подавать заявки.

Пожалуйста, господин Лесаж.

Лесаж М. Спасибо большое.

Я взял слово не для того, чтобы подводить итоги и сделать заключение, а для того, чтобы проиллюстрировать разницу между русским текстом программы и французским текстом программы. Потому что в русском тексте написано: обсуждение докладов, председательствуют профессор Лесаж и профессор Исаков, а во французском тексте написано: общая дискуссия под руководством господина Лесажа. То есть это дает мне возможность быть председателем. И поэтому я взял слово, чтобы объяснить, какова важность этого семинара для нас и для Совета Европы. В связи с этим я бы хотел напомнить два момента доклада, который был представлен государственным советником господином Леруа, который сказал, что мы сюда приехали не для того, чтобы сказать, как это делается в Совете Европы и так же и вы должны делать, а для того, чтобы мы вместе убедились в том, что мы выработали согласие по ряду общих принципов и выяснили, что решения, которые принимаете вы позволят их. Я бы хотел привести два примера к докладу господина Леруа, который сказал, что закон создается для того, чтобы урегулировать проблемы.

Если закон есть средство урегулирования проблемы, решения проблемы, это означает, что стороны, участвующие в этой проблеме, должны участвовать в разработке закона. Во Франции, если в университете существует проблема, готовится закон. Это означает, что министерство высшего образования будет обсуждать этот вопрос со студенческими организациями и с преподавателями, потому что закон, против которого будут выступать и студенты и преподаватели, просто не будет применяться. И я полностью согласен с тем, что сказал господин Тихомиров, для этого нужно общественное согласие, достижимое либо через дискуссии с профсоюзами, либо путем всенародного обсуждения. Во всяком случае лица, участвующие в исполнении закона, должны участвовать в его разработке.

Если мы считаем, что исполнительная власть - правительство, президенты - несет ответственность за определение государственной политики в рамках закона, а именно это и написано в вашей Конституции, это означает, что закон должен ограничивать исполнительную власть. Но в то же время закон - это средство проведения государственной политики, которую предлагает исполнительная власть. Невозможно проводить политику без применения закона. Президенты и правительства, ответственность которых заключается в том, чтобы определять эту политику и следить за ее осуществлением, должны иметь конструктивный диалог с парламентом, участвовать в самом законодательном процессе. И с этой точки зрения могут быть различия. У нас в Западной Европе правительства принимают активное участие в разработке законов, в частности в принятии поправок. И мы можем это обсудить, если вы хотите. А здесь в России вы можете урегулировать эту проблему, как вы это делали, создавая объединенную комиссию по координации законодательной деятельности. Но если это не будет работать, то надо поискать что-то другое. И в этом и заключался смысл предложения, нет, не предложения, а приводимого мною примера. Именно для этого я взял слово, чтобы подчеркнуть важность взаимодействия между исполнительной и законодательной властью при разработке закона, это важнейший момент, то что происходит в России, я видел во многих странах Центральной и Восточной Европы после 1989 - 1990 годов. Во Франции тоже это было, после каждой революции парламент является представителем народа. И поэтому исполнительная власть должна у него находиться под началом. Но парламент с большим трудом может обеспечить сплоченность вокруг определенной политики, именно исполнительная власть, именно правительственный аппарат должны координировать всю работу министров для того, чтобы обеспечить общественное сплочение. И многие страны Центральной и Восточной Европы реагировали точно также. Работа депутатов на 90 процентов является основной законодательства. А в Западной Европе по причинам, о которых я говорил, существует другая форма сотрудничества и взаимодействия. Таким образом, мы возвращаемся к той же проблеме: правовое государство - это иерархия норм, и, если готовятся декреты по применению законов и если в законах предусматривается, как их применять, очень легко добиться того, чтобы была сплоченность между двумя уровнями. Правительство осуществляет эту политику и законы. И мы говорили об этом, мы говорили о штурме, это мне напомнило те два слова, которые я выучил, приехав сюда в Россию - это неувязка и штурмовщина. Действительно, законодательная власть должна устанавливать связь между этими двумя разными ветвями с разной скоростью, может быть, как можно скорее, но всегда ускоренными темпами. Вот что я хотел сказать.

Спасибо.

Исаков В.Б. Отмечу очень полезную встречу с директором юридического департамента Совета Европы господином Ги де Велем.

Совершенно ясно, что вступление России в Совет Европы создает в целом для государства и для парламента довольно сложную новую необычную юридическую ситуацию. Сегодня мы уже не можем законодательствовать так свободно, как это было прежде. Мы вынуждены ориентироваться на стандарты Совета Европы, считаться с этими стандартами, поскольку Россия взяла на себя такие обязательства. Как реализовать это практически? Вот предмет наших двухсторонних встреч и разговоров и отчасти предметы сегодняшнего нашего разговора. Здесь видится несколько каналов (Здесь есть несколько способов ?). Во-первых, для нас известную сложность представляет вообще получить информацию о стандартах Совета Европы. Но эту часть работы мы, кажется, уже решаем. Государственная Дума подписалась на издание актов Совета Европы. И в ближайшее время мы их получим. Кроме того, в Москве есть информационные центры Совета Европы, с которыми мы тоже надеемся взаимодействовать.

Второе. Как включить этот материал в работу парламента? Это ведь очень непростая задача. Видимо, здесь тоже несколько каналов (На мой взгляд есть несколько способов ?). Во-первых, уже с момента зарождения идеи законопроекта, его разработки эта деятельность должна проходить в каком-то информационном, может быть даже, так сказать, силовом поле тех параметров, тех ограничений, которые накладывают на нас сегодня международные обязательства. Очень важно, чтобы мы уже сразу создавали законодательство с ориентиром на определенные, существующие принятые в мире международные стандарты (на определенные международные стандарты ?).

Второе, о чем здесь тоже упоминалось, я считаю это очень важным, это то, что стандарты Совета Европы, конвенции Совета Европы должны быть реально вовлечены в экспертизу принимаемых законов. Для нас это непростая задача. Мы с господином Ги де Велем договорились, что некоторые наиболее важные принципиальные законопроекты мы отправим на экспертизу в Совет Европы, непосредственно в юридический департамент. И сделали это. Но в силу тех обстоятельств, о которых я сказал, это занимает довольно длительный промежуток времени. Эти законопроекты ушли, мы ждем результата. Вот такая стратегическая форма сотрудничества. Конечно, более перспективным я считаю, чтобы сотрудники Правового управления и отраслевых(?) отделов, получали бы всю необходимую информацию, в том числе первичную оценку соответствия либо несоответствия законопроекта, стандартам Совета Европы, непосредственно в Правовом управлении. Вот это вторая задача, вторая цель, которую мы для себя поставили, овладеть всей информацией, которой сегодня мы владеем еще, к сожалению, очень слабо.

Мне довелось быть в парламенте Финляндии, и мы заинтересовались, как у них это поставлено. Там, специальная комиссия, занимается проблемами интеграции финского законодательства и законодательства Совета Европы, состоящая из депутатов, имеющая специальный аппарат. То есть люди выделены специально на этот участок и последовательно, кропотливо ведут работу по анализу законодательства, по разработке поправок и предложений. Так, шаг за шагом происходит интеграция национальной системы в законодательство Совета Европы. Я думаю, что в перспективе, наверное, и мы пойдем таким же путем. Может быть, на себя возьмет эту нагрузку Комитет по международным делам, но у него огромный объем работы, и я не знаю, справится ли он. С моей точки зрения, было бы более правильно создать специальную депутатскую комиссию по вопросам взаимодействия с Советом Европы и возложить проблемы интеграции, анализа вносимых законопроектов, разработки предложений, разработки стратегии и конкретных решений на этот депутатский комитет. Такое предложение назрело, не знаем, удастся ли его реализовать на практике. Но мы считаем, что это очень важная часть нашей работы и рассматриваем нынешний семинар как этап на этом пути. Еще одна форма сотрудничества, которая носит, с моей точки зрения, тоже такой стратегически перспективный характер, - это изучение сравнительного правоведения, сотрудничество в области сравнительного правоведения. Сегодня нельзя замыкаться в своих национальных рамках. Национальные решения носят глобальный характер, они так или иначе отражаются на жизни всего мирового сообщества. Поэтому мы должны знать, что делается в других странах, какие предлагаются законодательные решения, какие назревают идеи. И шагом вперед на этом пути будет получение базы данных по сравнительному правоведению той венецианской комиссии, о которой сегодня уже говорилось. Мы знаем, что там прекрасная база по конституционному законодательству и оформили подписку на эту базу. Я надеюсь, что в ближайшее время она в Государственной Думе будет. Вот такие у нас планы сотрудничества. И я надеюсь, что постепенно они начнут реализовываться.

Ну а сейчас позвольте пойти дальше. Я готов предоставить участникам нашего семинара возможность выступить, может быть, задать вопрос, подать реплику, словом высказаться, в той форме, в которой вы считаете для себя удобным. Пока собираетесь с мыслями, мне хотелось бы сказать, что нас присутствует профессор Собакин Вадим Константинович, который работает в Конституционном Суде. В свое время, в 1992 году, когда Россия создала этот принципиально новый для себя институт, я как-то так скептически предрек, что Конституционный Суд долго не протянет в наших условиях, потому что в России появился институт, который судит власть, причем судил высшую верховную власть, которая в нашей стране всегда была неподсудна, ни перед каким судом не отвечала. Мой прогноз оправдался отчасти, потому что в 1993 году деятельность Конституционного Суда была приостановлена, и он несколько месяцев не работал, но тем не менее вновь встал на ноги, вновь начал принимать дела к производству. Хотя я бы не сказал, что между, скажем, законодательной властью и властью судебной, Конституционным Судом не существует противоречий. Противоречий и проблем здесь немало, и, если господин Собакин не возражает, я бы предоставил ему слово для комментария проблем взаимоотношения законодательной и судебной власти в разрезе деятельности Конституционного Суда.

Собакин В.К. Спасибо. Я, правда, колебался, выступать мне или нет.

Исаков В.Б. Ну вот видите, я уловил ваши колебания.

Собакин В.К. Да, но совсем не по этому вопросу, потому что насчет взаимоотношений законодательной и судебной власти я, например, ничего не знаю, потому что я заведую в Конституционном Суде Управлением международного права, а не управлением взаимоотношений Конституционного Суда и парламента. Что касается высказываний на эту тему, я оставляю это судьям. Они у нас ревниво относятся к тому, что говорят сотрудники секретариата. Лучше уж я о другом скажу, что мне более близко - о международном праве. Вы уже, Владимир Борисович, говорили, что законы у нас должны приниматься уже с учетом, так сказать, международных стандартов, что в принципе очень правильно, если только знать, что такое международные стандарты, что они в себе содержат. Согласно нашей Конституции, части 4 статьи 15, частями правовой системы России являются общепризнанные принципы международного права и международный договор. Когда Российская Конституция поступила в Венецианскую комиссию на отзыв, один из пунктов этого отзыва гласил, что не следует упоминать об общепризнанных принципах международного права. Во-первых, до сих пор еще идет спор: существуют ли такие принципы или их нет. И уж даже если признать, что они существуют, то до сих пор нет единого мнения о том, каково содержание каждого из этих принципов и сколько их.

Если взять нашу практику, российскую, вернее советскую раньше, то даже в наших писаниях (?), так сказать, потому что нигде общепризнанные принципы, за исключением одной из резолюций ООН, не зафиксированы. Но в этой резолюции ООН названы десять общепризнанных принципов международного права. А что касается сочинений ученых, то здесь их количество доходит до 37. И чем парламент будет руководствоваться, если он начнет разрабатывать законы в рамках этих общепризнанных принципов международного права, мне трудно представить, не знаю как из этого дела будете выпутываться.

Что касается общепризнанных норм международного права, то существует тоже, на мой взгляд, ошибочное мнение, несколько эйфористичное, что Конституция наша в этой части 4 статьи 15 установила приоритет международного права вообще, международного права, взятого во всей его полноте. Но ведь если прочитать просто даже эту статью, то будет видно, что приоритетом обладает только одна часть - международный договор. Общепризнанная норма международного права названа частью правовой системы. Конституция не определяет места общепризнанных норм международного права в иерархии норм, внутренних наших норм, которые в нашей стране действуют. Конституция говорит только о приоритете международного договора. При этом надо иметь в виду, что есть разные международные договоры. Есть договоры типа Акта о правах человека или Европейской конвенции о правах человека, которые являются, так сказать, договорами-законами, которые определяют не только взаимоотношения государств друг с другом, но и определяет взаимоотношения государства, члена этой конвенции или этого пакта, со своими гражданами. Тем самым конвенция, если она ратифицирована, становится частью законодательства страны, потому что на основании этой конвенции можно решать любые споры, которые возникают в том или ином государстве.

Так вот это у нас закреплено только за договором, отнюдь не за общепризнанными нормами международного права, общепризнанность каждой из которых, кстати говоря, довольно-таки трудно определить: общепризнанна ли она, является ли региональной или ее не все признают. А вот договор, да, действительно, это писанный, как говорится, источник права, им очень легко оперировать.

В недавнем постановлении Верховного Суда Российской Федерации, о некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия, обращается внимание на то, что судам при осуществлении правосудия надлежит применять общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах. То есть применять нормы, конкретно закрепленные в письменных документах. Только они могут применяться нашими судебными учреждениями и всеми правоприменительными органами.

Надо иметь также в виду, что ведь огромный массив международных договоров, которые имеет Россия, - это двусторонние договоры. И в Конституции у нас не сказано, что международный договор отменяет закон в случае противоречия. Там говорится только о том, что если в законе и в договоре разные нормы, то применяется норма договора. Но закон отнюдь не утрачивает силы. И в особенности это важно для двусторонних договоров или, во всяком случае, договоров с ограниченным количеством участников, потому что если в этом договоре есть какое-то положение, какая-то норма, правило, которые отличаются от правила нашего закона, то в отношениях с этой страной, гражданами этой страны будет применяться норма договора, но во всех остальных случаях будет применяться закон.

Вот приблизительно то, что я хотел сказать. Кстати говоря, я говорил об этом на одном из семинаров Совета Европы в прошлом году в Бухаресте. У нас иногда, сейчас уже, правда реже говорят: "Как во всех цивилизованных странах". Оказывается, что во всех цивилизованных странах совсем не так или все по-разному: в одной так, в другой этак. Так вот, руководствоваться нормами международного права для сочинения наших законов в общем надо довольно-таки осторожно, чтобы не попасть в неудобное положение.

И последнее, что я хотел сказать, о переводах. Наш Экспертный совет по международному праву при Государственной Думе специально обсуждал этот вопрос. Господин Экимов здесь уже это изложил, простите, господин Лаптев об этом здесь уже говорил. Но я хотел сказать о том, что ошибки делаются не только в русских текстах. Иногда бывает наоборот. Иногда бывает, что текст, аутентичность которого существует только на русском языке. Нет больше аутентичных текстов. Иногда переводится и на французский, и на английский, не знаю, как на остальные языки, неправильно.

Я, например, имею в виду текст очень известного произведения под названием "Война и мир" Толстого, который переведен на английский язык и на французский языки как "гер" и "пей" - "Ля гер э ля пей" или "Вор енд пиз". (Может быть снять весь абзац или выполнить надписи латинским шрифтом?)

Но дело в том, что в русском языке слово "мир" одно и тоже имеет три значения. Первое - это отсутствие войны, правильно. Второе - это вселенная. И третье - это общество, община. Всем миром сделать, на миру и смерть красна и так далее. Так вот, у Толстого роман написан не о войне и мире, а о войне и обществе, о том, как война воздействует на общество.

Еще могу вам пример привести. Совсем недалеко находится Красная площадь, которая в общем-то, ведь, не красная, а прекрасная. А по-французски она просто окрашена в красный цвет, ля пляс русс (?), тоже неправильный перевод. поэтому нам бог(?) простит, что мы на русский язык иногда кое-что переводим неправильно.

Исаков В.Б. Спасибо. (Аплодисменты.)

У нас сегодня присутствуют гости из Екатеринбурга, которым я тоже обещал дать слово. Есть возможность Светлане Юрьевне Головиной дать время для полноформатного выступления. Кандидат юридических наук РАН Уральской государственной юридической академии. Пожалуйста.

Головина С.Ю. Спасибо Вам, Владимир Борисович, я, правда, завтра готовилась выступать, но думаю, что в продолжение этой интересной темы о русском языке и его полемичном характере я бы такое прикладное сообщение сделала. Об особенностях применения слов, терминов в трудовом праве, применительно к трудовому праву.

Почему к трудовому праву? Ну, во-первых, потому что это сфера моих узких научных интересов, а во-вторых, потому что трудовое право как раз использует те слова, понимание которых, на первый взгляд, не требует какого-то особого разъяснения. И тем не менее в трудовом плане достаточно любопытно используются очень многоплановые термины. Используются такие термины, например, как "работа". Вообще словарь Ожегова говорит о том, что слово "работа" имеет семь значений. В трудовом праве, например, в одной только статье 33 КЗоТ, известной статье, которая называется "Основания увольнения по инициативе администрации", слово "работа" встречается десять раз. И не всегда его значения совпадают по смыслу. Вот элементарный пример. Скажем, в одном случае слово "работа" обозначает трудовую функцию, то есть деятельность, работа, занятие, работа по определенной специальности, квалификация, должность. Так в пункте 2 статьи 33 КЗоТ.

В другом случае слово "работа" обозначает место исполнения трудовой деятельности. В таком понимании используют слово "работа" пункты 3, 4 и 7 статьи 33. Вот пункт 4 статьи "Прогул". Что такое прогул? Это отсутствие на работе. Очень часто обыватель понимает отсутствие на работе как отсутствие на рабочем месте. И администрация очень часто пытается наказать, в том числе уволить, за отсутствие на рабочем месте, на работе. Мы так понимаем слово "работа". Тем не менее, Верховный Суд в известном своем постановлении от 22 декабря 1992 года разъясняет, что отсутствие на работе - это отсутствие на территории предприятия в целом или в месте выполнения трудовых обязанностей. То есть здесь слово "работа" понимается в расширительном его толковании. И таких примеров достаточно много в трудовом праве.

Что касается других, в общем-то, тоже достаточно понятных слов, скажем, "работодатель" или "работник", то законы у нас не находят, к сожалению, не имеют единой концепции по поводу того или иного термина. Допустим, слово "работник" в нашем же законе, в законе, который принадлежит трудовому праву - законе "О профсоюзах, правах и гарантиях их деятельности". К работникам отнесены не только физические лица, находящиеся в трудовых отношениях с работодателем, учащиеся тоже отнесены к категории работников. И отнесены предприниматели, осуществляющие деятельность без образования юридического лица, лицензии, индивидуальные предприниматели.

Всем известно, что отношения учащихся регламентируются административным законодательством, отношения предпринимателей - гражданским законодательством и только отношения работников регламентируются законодательством трудовым. Почему же закон под одним термином сразу объединяет три такие разные категории? Тоже совершенно непонятно.

Что касается понятия “работодатель”. Здесь я бы хотела остановиться на особенностях об особенностях регионального законодательства. В последние два года принят целый ряд законов именно в сфере регулирования трудовых отношений. Среди них такие, как законы "О социальном партнерстве", "Об объединениях работодателей", "О профсоюзах" (последний вышел раньше, чем Федеральный закон "О профсоюзах") И последний, недавно вышедший закон, принятый в марте 1997 года, это закон "О защите трудовых прав трудящихся Свердловской области". В этих законах наша областная дума делает попытку разработки терминологии, то есть 1-ая статья начинается с определения терминов. И что мы встречаем в этих определениях? Как понимает областной законодатель понятие “работодатель”? Названный закон трактует понятие “работодатель” как собственника имущества. Далее идут юридические и физические лица и в скобках указываются индивидуальные предприниматели. Но к такому определению есть сразу несколько претензий. Во-первых. Что значит собственник имущества с точки зрения гражданского законодательства? Собственниками имущества определены либо государство, либо муниципальные органы, либо физические лица, юридические лица. Зачем тогда перечислять физических и юридических лиц? Зачем называть физическое лицо, а точнее делать совершенно неверное уточнение, как предприниматель, частный предприниматель. Всем известно, что работодателем может быть не только частный предприниматель, работодателем может быть и просто физическое лицо, когда оно нанимает для своего потребительского внутреннего хозяйства какое-то другое физическое лицо.

Вот такие определения, они сбивают с толка правоприменителей. Я могу привести много примеров некорректного использования терминов трудового законодательства. Один из самых свежих примеров - это закон "Об акционерных обществах". Статья 69-я этого закона говорит о том, что руководители предприятий, либо генеральный директор, либо члены правления могут совмещать руководящую работу в других органах, в органах других организаций и предприятий только с согласия общего собрания акционеров.

Как здесь применено слово “совмещать?” Очевидно, имелось в виду не совмещение должностей, а совместительство. Почему? Потому что совмещение по трудовому законодательству - это выполнение работы на одном и том же предприятии, в одном учреждении и одной организации в рамках одного рабочего времени, в рамках своего рабочего дня. Что же означает этот термин, “совмещать” как его применять? Это означает дезинформировать правоприменителя. Как должен понимать обычный обыватель, обычный гражданин вот этот запрет на совмещение? Все-таки надо называть вещи своими именами. Здесь нужно было говорить о совместительстве, конечно, потому что речь идет о работе на другом предприятии.

И этот ряд можно продолжить. Я, наверное, не имею права злоупотреблять долго вашим временем. Просто я хочу сделать некоторые выводы. Мне кажется, что каждая отрасль законодательства должна четко определиться со своими внутренними отраслевыми терминами. Конечно, нам не хватает сегодня правовых дефиниций, особенно это относится к трудовому праву. Если новые кодексы, имеют более-менее разработанный характер понятийный аппарат, то трудовое право, которое действует с 1972 года, я имею в виду Кодекс законов о труде, дефинициями нас абсолютно не балует. Отсюда, на мой взгляд, и заблуждения, которые переходят в другие, в смежные области. То же самое гражданское законодательство пользуется терминами трудового права совершенно не по случаю.

Поэтому, первое, что должно сделать отраслевое законодательство, - это разработать термины, базовые термины, базовые дефиниции. Можно назвать их модельными терминами. И эти модельные термины могли бы быть использованы законодателями для применения в других нормативных актах. Эти модельные термины могли бы быть уточнены уже применительно к целям и задачам других нормативных актов, других отраслей. Но, тем не менее, сущность определения должна быть все-таки единая.

Мне кажется, что не может одно законодательство толковать работника, работодателя в одном направлении, а другая отрасль брать те же самые термины и толковать их либо шире, либо как-то сужая. Уточнения могут быть, но не может быть принципиальной разницы в толковании терминов, даже в межотраслевом разрезе, я не говорю уже о том, что внутри одной отрасли термины, конечно, тоже должны найти такую единую сквозную дефиницию - идейное определение.

Вот что я имела сказать.

Спасибо за внимание.

Исаков В.Б. Хорошо. Благодарю Вас.

У нас есть четыре минуты. Пожалуйста, прошу. Для вопросов, комментариев, выступления.

Войтюк В.В. Я представляю Законодательное Собрание Ленинградской области, заместитель руководителя государственного правового управления

Я бы хотел задать два вопроса, если позволите.

Один - господину Лесаж, а второй - Владимиру Борисовичу и Николаю Александровичу.

Господин Лесаж, скажите, пожалуйста, на семинаре прозвучала такая мысль, что на этапе внесения законопроектов в парламент, я имею в виду все уровни, даже субъектов Российской Федерации целесообразность внесения или невнесения его продвижения в дальнейшем должен решать аппарат. Существует ли подобная практика в парламенте Франции и других странах, коллеги из которых здесь присутствуют. Возможно аппарат у вас называется секретариатом или еще как-нибудь.

И не считаете ли вы, что это ущемляет права субъектов права законодательной инициативы и может привести в дальнейшем к подмене депутатского корпуса аппаратом, который их обслуживает?

Второй вопрос - господину Исакову. Владимир Борисович, скажите, пожалуйста, предполагается ли календарным планом законопроектных работ на 1997 - 1998 (?) годы внесение в Конституцию поправок, которые конкретно определят, что законодательная инициатива (?) принадлежит только Федеральному Собранию, акты Президента Российской Федерации являются все-таки подзаконными? Потому что в настоящее время у нас часто складывается такая ситуация при подготовке законопроектов на уровне области. Проходят только те нормы, которые содержатся в указах Президента Российской Федерации, поскольку власть исполнительная у нас вертикальная и игнорируется то, что те нормы федеральных законов, которые, допустим, отнесены к ведению субъектов Российской Федерации решаются, но отдается предпочтение указам Президента Российской Федерации.

Спасибо.

Лесаж М. Прежде всего, когда делается сравнение, то не следует сравнивать один какой-то элемент одной системы с другими элементами другой системы.

Я не могу сравнивать работу аппарата Государственной Думы с работой Секретариата Национального Собрания. По-моему, речь идет о сравнении двух систем, а не их отдельных звеньев.

В западных странах считается, что проще предоставить право законодательной инициативы непосредственно представителям народа и правительствам, либо депутаты получают предложения по своим избирательным округам от социальных групп и профсоюзов, с которыми они связаны. И именно они дают или не дают ход этим предложениям, оформляя в виде законопроекта, об этом уже говорилось. Это, фактически, политический акт в некотором смысле, но в то же время это может быть и началом законодательной работы.

И во-вторых, и я об этом тоже говорил, так как мы считаем, что правительство должно вместе с парламентом нести ответственность за всю разработку норм, тогда делается вторая сортировка различных законопроектов. То есть правительство может приступить к изучению законопроекта. И тогда он будет обсуждаться в парламенте. Но в то же время этот вопрос уже поднимался. Мы считаем, что в странах Западной Европы, здесь я только повторяю то, что было уже сказано, все, что предшествует парламентской работе, это очень важно.

И я напомню пример Франции. Там делается двойная работа по подготовке законопроекта.

Во-первых, в правительстве. Генеральный секретариат. Там есть правовики, юристы. Там должна обеспечиваться координация между министерствами, и это очень важно. А затем Государственный Совет рассматривает текст законопроектов. И если правительство не сделало эту работу, если бы не было бы Государственного Совета, то тогда нужно было бы Правовое управление при Государственной Думе (?).

Но я еще раз повторяю, я считаю это очень важным вопросом, здесь в этой области у Совета Европы нет стандартов. Мы считаем, что стандартом Совета Европы является свободное выражение своего мнения. Специальных стандартов нет. Но здесь есть проблема, которая касается Совета Европы, которая касается и вашего Президента. Потому что все, что сказал Президент Российской Федерации об упорядочении правопорядка, это касается, непосредственно и Совета Европы. Почему Совет Европы имеет программу по федерализму с Россией? Не зря для того, чтобы только продекламировать не просто записать защиту прав человека в законодательство, а именно для осуществления прав человека в стране. То есть то, что мы здесь обсуждаем, - это поиск создания такой системы, которая, как сказал Президент Ельцин, обеспечила бы, эффективное сотрудничество взаимодействия между органами законодательной и исполнительной властей. Но присоединяюсь к предложению Юрия Тихомирова: мы можем обсудить это более конкретно и продолжить диалог с Советом Европы, например, по вопросу о том, какой может быть эта система? Но на данном этапе более глубоко я не могу вам ответить на этот вопрос.

Спасибо.

Исаков В.Б. Так вот, от такого формального выполнения обязанностей, на мой взгляд, Дума должна уйти. Каким образом? Вносимая законодательная инициатива должна пройти какую-то входную экспертизу, ею должна быть дана оценка этой инициативы. И должно быть понято, действительно ли это шаг в развитии законодательства или это некий, так сказать, популистский жест, который рассчитан чисто на популистский эффект. Для этого, конечно, кто-то должен провести юридическую экспертизу, анализ этой инициативы и определенное мнение о ней сформулировать. Но юридическое решение, конечно, аппарат принимать не будет - сугубо прерогатива депутатского корпуса. Вопрос в том, где это будет решаться: либо это может быть в кабинете заместителя председателя, который пригласит депутатов и скажет: “но это несерьезная вещь, и просто славы с ней не соберешь, а попадешь под критику, может быть, и заберешь эту инициативу”(?). Может быть на Совете Думы, где инициатива будет возвращена по формальным основаниям в силу того, что там нет ни экономических расчетов, не пояснительной записки, ни списка актов, принять либо списка актов, которые надо отменить в развитие этого закона. Совет Думы предложит автору поработать еще и выступить со своей инициативой в более серьезном русле. Но если депутат и в этом случае не согласится, за ним в любом случае остается право настаивать на рассмотрении инициативы на пленарном заседании и уж тогда ему откажет только тот орган, который имеет право окончательного вето, это сама Государственная Дума. То есть речь идет о более правильной, более эффективной организации первоначальных организационных стадий движения законопроекта. Я считаю, что это очень важно и сегодня из-за этого многие страдают. Из-за того, что вот наряду с действительно серьезными вещами, очень много крутится вещей второстепенных, рассчитанных только на чисто шумовой эффект. Вот о чем идет речь.

Что касается второй части или второго вашего вопроса, то ведь уже сегодня в Конституции Российской Федерации есть положение о том, что указы Президента Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Но там нет второй части фразы, которая была в прежней Конституции, фразы о том, что действует в случае, если противоречие все-таки имеет место? Вот это положение, к сожалению, но видимо не случайно, по дороге где-то потерялось, в новую Конституцию оно не перешло и в пакете поправок, которые обсуждаются в Государственной Думе, безусловно, есть поправка "восстановить Конституцию", это очень важное положение, что в случае противоречий между законом и любым подзаконным актом, включая указ Президента Российской Федерации, действует безусловно Конституция Российской Федерации, действует безусловно закон.

Так, спасибо, мы уже традиционно с вами нарушаем Регламент Совета Европы. Объявляется перерыв на 20 минут. В 17 часов мы продолжаем работу, у нас будет очень интересная заключительная часть: вопросы правовой информатики.

(Продолжение заседания после перерыва.)

Лесаж М. Итак, я предлагаю возобновить работу семинара. Мы сейчас перейдем к информатике и попросим господина Джакомо Оберто, судью Туринского суда, рассказать о роли информатики в процессе разработки законов. Он будет говорить не столько об информатике, наверное, сколько о зрительном представлении закона.

Оберто Д. Спасибо, господин председатель. Дамы и господа, позвольте мне прежде всего выразить мою благодарность за организацию этого престижного семинара за приглашение, которое дало мне возможность повидать вашу благородную, великую, замечательную страну. Я буду говорить не на своем родном языке, а на английском. Извините, пожалуйста, что я буду пользоваться своими записями.

Король требует, чтобы язык судьи был языком закона, чтобы судья говорил, когда говорит закон, и чтобы судья молчал, когда молчит закон, или когда закон изъясняется неясно.

Два века назад великий итальянский философ и юрист Гайтан Филанчери написал эти строки. Но это всего лишь отражение иллюзий, присущее веку просвещения, что такая сложная система, как система современного законодательства в различных странах может быть выражена простым способом, который может понять любой гражданин. К сожалению, пожелание Филанчери не может осуществиться в современном обществе. И если судья, разбирающий дело, по существу, сегодня должен был бы не воздерживаться от вынесения решения в тех случаях, когда закон не изъясняется ясно, он бы был избавлен от значительной части своей работы, а судья Конституционного Суда оказался бы просто без работы. И именно поэтому наполеоновский кодекс, проявив реализм, а если хотите, то и цинизм, который присущ любому современному законодательству, расстался с иллюзией предшествовавшего века и сказал, что судья, который отказывается выносить решение под тем предлогом, что закон молчит, неясен, либо недостаточно ясен по тому или иному вопросу, может быть подвергнут преследованию, как бросающий вызов правосудию. Кстати, текст этой статьи был полностью внесен в Уголовный кодекс Румынии. Итак, теперь, даже, когда закон нем, неясен и недостаточно ясен, наши судьи вынуждены ежедневно выносить решения, которые затруднены сложностью, а иногда и путаницей, которые царят в законодательствах наших стран. Откуда, в чем причина этой путаницы и что мы можем изобрести, чтобы навести порядок в этой области? Возможно ли восстановить юридическую систему, которую можно проследить до ее источника, или все это должно остаться мифом? Может ли современная технология информатики помочь нам достичь этих целей или нужно подчиниться бессилию законодателя?

Итак, нужно прежде всего уточнить, что проблемы современного законодательства имеют разнообразные причины. Это может быть чрезмерное обилие законов и отсутствие координации между различными текстами по одному и тому же вопросу.

Проблемы, касающиеся техники составления и подготовки законов, очень различаются и, следовательно, я их буду разбирать их в своем докладе по отдельности. Прежде всего я хочу показав, может ли, а если может, то в какой мере, информатика помочь нам выйти из этого настоящего загрязнения законодательными текстами окружающей среды, в которой мы оказались.

Итак, документальная юридическая информатика. Крупный французский цивилист 20 лет назад Рене Соватье жаловался на беспорядок в законодательстве нашего времени и подчеркивал, что ценность законодательства измеряется не интенсивностью его источников. А еще до него Франческо Карнелутти, знаменитый итальянский специалист по процессу (какому?), подчеркивал аналогию между инфляцией законодательной и инфляцией финансовой. И даже латинская поговорка, что когда государство начинает входить в стадию упадка, оно производит множество заготовок, не совсем подходит к нашей современной реальности. Но тем не менее следует признать, что юридические системы в разных странах сегодня уже выходят за пределы понимания человека. Итальянский пример в этом плане очень показателен. Сейчас в нашем законодательстве примерно 50 тысяч единиц законов и проблема законодательной инфляции выходит уже на национальный уровень. Недавно комиссар Европейского Союза Марио Монти выразил озабоченность насчет того, что следует ограничить число законов Европейского Сообщества в тех областях, которые входят в компетенцию Европейского Союза.

Прежде всего следует классифицировать как можно более логично все виды законодательства, которые относятся к той или иной области. Например, итальянский закон о банковской деятельности состоит из 162 статей. Этот документ, когда был введен в действие, фактически привел к отмене 1400 статей в 130 предыдущих законах. Но такая деятельность возможна только с помощью информатики и, в частности, новой, так называемой, документальной юридической информатики. Этой юридической информатике сейчас несколько десятков лет. В ее документальной версии, которая сейчас, пожалуй, наиболее развита, она занимается каталогированием, классификацией документов, по электронным базам данных, с тем чтобы любое лицо, используя различные способы поиска и в кратчайшие сроки могло обнаружить нужные документы.

Уже более четверти века в Италии, при Конституционном Суде, действует центр разработки данных. Он имеет около 50 архивов, которые содержат все действующие на национальном и региональном уровнях законодательства, а также информацию о международном законодательстве. Там хранится информация о судебной практике Верховного Суда, Конституционного Суда и других судебных органов Италии в форме изложения постановлений, несколько тысяч изложений теоретических работ. Весь этот массив данных управляется единой системой, которая называется "Итальджюросфайнд", которая применительно к каждому архиву имеет специфические особенности. Прежде всего, архивы законодательства вводятся в память и сохраняются в той форме, в которой они находились в тот момент, когда они были приняты парламентом и промульгированы президентом республики. Даже если в дальнейшем они отменялись и изменялись.

Система отсылки к различным законам и к постановлениям Конституционного Суда позволяет проверить, причем быстро, нормативные акты, действующие на момент осуществления поиска. Тот выбор, который мы сделали о сохранении текстов в их первоначальной форме, был обусловлен тем, что в этой системе нет специальных, конкретных отмен или изменений, но нет и подразумеваемых. То есть никто не может установить, было ли в дальнейшем отменено или изменено то или иное положение закона. Следовательно, установить, как выглядит сегодня применяемое(?) право, уже зависит исключительно от компетенции судьи, который решает то или иное дело, и никакой компьютер не может его заменить.

Метод запроса базы данных Конституционного Суда является очень сложным механизмом. И это довольно сложный процесс. Я могу здесь только дать вам о них определенные сведения. Прежде всего электронные архивы Конституционного Суда связаны с очень широкой сетью терминалов на национальной территории, и к ним можно подключиться через обычный ординатор и обычный компьютер через модем у себя дома.

Речь идет не только о ключевых словах, но о всех словах обычного языка, которые должны, разыскиваться именно так, как их ищут по словарю. То есть в существительные единственном числе, прилагательные в мужском роде в единственном числе, а глаголы - в инфинитиве. Эти слова, а также любой элемент, по которому ведется поиск, связаны между операторами из алгебры Буля, в частности “и”, “или”, “нет”. Например. Если я пишу слова “продажа” и “обмен” и если я их связываю через оператор “и”, а в итальянской системе это обозначается значком “астериск”, я получаю все решения, которые связаны одновременно с обоими этими терминами. Скорее всего это будут постановления, которые говорят о различиях между этими двумя контрактами и об их взаимоотношениях. Если же я пишу “продажа” и “обмен” через “или” это знак “+” в нашей итальянской системе, я получаю все постановления, которые касаются либо купли-продажи, либо обмена, то есть все постановления, которые говорят либо об одном, либо о другом из этих контрактов, включая те, которые совсем не связаны взаимоотношениями между куплей-продажей и обменом.

Очевидно, что эта система дает законодателю возможность исследовать современное состояние судебной практики по тем проблемам, которые он хочет урегулировать с помощью закона. Кроме того, эта система дает другую возможность. Если мы употребляем слова, которые определяют ту или иную проблему, мы можем получить документы, которые содержат эти слова, тексты, которые можно найти в той теме, в какой они находились в момент их утверждения парламентом. Но достаточно сложная система отсылок позволяет пользователю найти последовательно закон в том виде, в котором он последовательно изменялся, вплоть до его отмены. Он может также выявить отмены или изменения закона, произведенные Конституционным судом, который имеет полномочия объявлять закон и часть закона полностью и частично неконституционным. Такая исследовательская деятельность должна предшествовать любому вмешательству законодателя в тот или иной сектор жизни страны. Она может помочь ему проверить всю базу данных по любому вопросу, существующему в судебной практике.

Следующий этап - создание текстов, которые кодифицируют исчерпывающе все прилегающие к этому области, и одновременно отмена любого текста, который устарел или стал бесполезным. Как уже говорил Совотье(?), законодательная инфляция имеет еще одну причину, а именно: рождаемость законов никак не уравновешивается их смертностью. То есть законодатель отменяет гораздо меньше законов, чем их он принимает. Таким образом, можно проверить жизнеспособность того или иного закона и это дало бы нам сразу возможность обнаружить, какие законы действительно применяются в судебной практике. Можно добавить, что в Италии некоторые специалисты даже предлагали с помощью компьютеров проверять, какие законы не применялись в практике в последние 20 лет и, следовательно, тут же их применить.

Мне это последнее предложение кажется достаточно опасным. Прежде всего настоящая проблема ведь создается не законами, которые не применяются, но напротив, теми, которые применяются. Причем одни часто противоречат другим, а кроме того, что мы еще не обладаем исчерпывающей базой данных о судебной практике судей, которые разбирают дела по существу. И, наконец, потому что такая практика могла бы создать опасные проблемы, уничтожая законодательные положения, которые могут оказаться полезными в достаточно редких случаях.

Теперь некоторые вопросы техники составления законов из практики моей страны. Формулировки документов становятся все хуже и хуже за последние годы. Прежде всего, в некоторых законах теперь содержится целый ряд отсылок на другие положения, которые в свою очередь оказываются иногда исправленными, отмененными, измененными и так далее. Кроме того, содержание статьи теперь напоминает статьи целого раздела. Бывает, что статьи состоят из 200 абзацев. Иногда от этого страдает язык.

Например, лет 20 назад было принято положение об имущественном фонде. Одно из условий брачного контракта между супругами в Италии, одно из обстоятельств выражено единственной фразой, в которой три предложения одновременно находятся в отрицательной условной форме, в том числе одно в пассивной форме. Здесь речь идет не о синтаксисе или пунктуации, просто такое сочетание предложений особенно в отрицательном смысле может просто создать возможность отрицательного толкования или, по крайней мере, не единственного толкования.

Например, когда судья говорит, что один из супругов при разводе не будет иметь никакого права на алименты, так как он обладает адекватными личными доходами, он оставил открытым вопрос, - должно ли прилагательное "адекватное" относиться к нормальному образу жизни или к тому же образу жизни, который супруг вел в течение брака. Причем во втором случае этот уровень жизни был значительно выше, чем в первом.

Чаще приходится констатировать определенное незнание законодателем юридической терминологии и проблем, которые скрываются за такими терминами. Например можно назвать одну из статей итальянского гражданского кодекса о совместном имуществе супругов - статью 177. Эта статья устанавливает, что актив общности имущества образуется приобретениями супругов, не уточняя, что является предметом этих приобретений: только право собственности на имущество или другие типы прав, например обязательственные права.

Еще один пример. Это имплементация в нашем праве европейских директив в договорах потребителей. Например, французское слово "профессиональный" было переведено как существительное "профессионал". Но в итальянском юридическом языке этот термин может обозначать только субъекта, осуществляющего либеральную деятельность. В то время как в тексте самой директивы было ясно, что речь шла о любом предпринимателе, то есть это полное несоответствие с итальянской терминологией.

И, наконец, еще несколько сведений о документальной юридической информатике, которая поможет избежать некоторых ошибок в законодательной технике. Ошибки часто возникают из-за двусмысленности некоторых юридических терминов. Иногда это бывает из-за незнания, а иногда из-за того, что различные термины могут в разных контекстах обозначать разные понятия. Следовательно, желательно создать такую систему, которая позволила бы законодателю еще до того, как он начнет заниматься составлением текста, хорошо разбираться в значениях и нюансах значений тех слов, которые он собирается употребить, и одновременно предоставить ему сведения о других терминах, которые он мог бы употребить вместо них для той или иной реалии.

И, разобравшись в этом, он сумеет выбрать наиболее подходящие выражения, чтобы обозначить тот или иной предмет, тот или иной юридический концепт. Причем желательно, чтобы он пользовался одной и той же терминологией для обозначения одинаковых предметов или концептов.

Сейчас юридическая документальная информатика уже помогает проводить такие исследования. Система “Итальджурефунт” уже содержит тезаурусы, то есть настоящие словари, куда занесено примерно 50 тысяч терминов с синонимами и выражениями, которые связаны с этим. Кроме того система регистрирует и запоминает поиски, которые каждый день проводятся тысячами пользователей, которые пользуются операторами из алгебры Буля.

Так, нажав на любую клавишу после приказа "тест", можно обнаружить, например, какие слова чаще всего связывались с этим словом через логического оператора или можно просто воспользоваться фантазией тех лиц, которые прежде искали те же слова. Таким образом, пользователь избегает риска пропустить одно или несколько слов, которые имеют то же самое значение, что и те выражения, которые он употребляет. Результат поисков будет обогащен теми предложениями, которые пользователь получит, проконсультировавшись со словарем синонимов, который создали сами пользователи.

Остановлюсь на системе экспертов в методах законодательства. До сих пор мы говорили о компьютеризации в поиске текстов, об управлении компьютерной системой. В последние годы информатика сделала большой шаг в создании законов. Существует специальная программа, в которой оператору приданы специальные функции. То есть оператор задает вопросы, а в системе экспертов компьютер задает вопросы. И ответы на эти вопросы будут храниться в банке данных. Система экспертов состоит из нескольких банков данных, где имеется специальный, так сказать, мотор конференции ответов (?), которые сообщаются следующим образом.

Для того, чтобы разработать систему экспертов, которые будут помогать законодателю для написания законов, необходимо установить правила игры, то есть разработать принципы (применения? функционирования?) законодательной методики. Эти принципы везде в мире разработаны. В Италии, например, принципы введены совсем недавно. Так Тасканском регионе в 1984 году, а затем в 1986 годах после заседания двух палат парламента и одобрения советом министров был утвержден учебник для написания законодательных актов. Я могу показать вам документ, который является, документ, под названием "Правила и предложения по составлению нормативных документов". Он был написан 22 июля 1992 года.

Прежде чем рассмотреть принципы функционирования системы экспертов и программ, которые разработаны в соответстви с ними, нужно заметить, что формальной стандартизацией законодательных текстов не обязательно должен руководить единый центр. Достаточно, чтобы компетентные органы, парламенты, правительства, региональные ассамблеи, местные ассамблеи априори установили критерии для разработки законопроекта. Эти же критерии будут введены в программы, которыми будет пользоваться каждый пользователь, который захочет выдвинуть законопроект.

Более деликатные проблемы могут возникнуть в связи с экспертизой прогноза применения того или иного закона, оценка последствий, которые могут возникнуть после принятия закона, настолько субъективна, что, с одной стороны, его проведения нельзя доверить компьютеру, а, с другой стороны, это необходимо осуществлять через центральный орган, что одновременно создает проблемы с точки зрения конституционной организации государства. Теперь о легиматике(?) и о ее конкретном применении в области составления законодательных актов.

Усилия по созданию системы экспертизы и программного обеспечения, которые способствуют законотворческому процессу, привели Италии к созданию новой дисциплины, так называемой легиматики (по-итальянски - лежиматика, по-английски - леджиметикс). Она занимается моделированием рассуждения и процессов, которые связаны с законодательным творчеством, а главное - с конкретным составления (по-английски дрэфтинг) законов. Одно из первых достижений в этой области - это программа лексэдитор (?), (лексит и леда, система лексидит (?)), которую создал Институт юридической документации Флоренции вместе с Пьемонтским центром (чего?). Это программа, которая работает в Word - 6, то есть с обычной программой обработки текстов. Ее функция - контроль соблюдения правил написания законов по принципам учебника “Правила и предложения по составлению нормативных документов” о котором я уже говорил. Эта программа добавляет целый набор дополнительных средств. Так первая и самая главная клавиша “контроль” (“соntrol”) открывает окно, которое позволяет оператору осуществить один или несколько типов операций: нумерация и последовательность разделов, глав и статей, частей , пунктов и подпунктов из которых состоит статья; расстановку знаков препинания (то есть точку в конце каждого абзаца, двоеточие перед началом перечисления, точка с запятой при перечислении, точное написание дат и так далее). Клавиша “опции” (“options”) позволяет программировать заранее максимальное число статей для каждого раздела или главы, а также число параграфов для каждой статьи. И соблюдение этого правила проверяется автоматически самой программой.

Система позволяет также проверить наличие сомнительных выражений, которые не рекомендует законодательная техника из-за их двусмысленности. Найдя такие выражения, программа дает разъяснения по их поводу и предлагает либо альтернативные варианты, либо какие-то другие предложения. Использование некоторых двусмысленных слов иногда выдается на экране в форме окна, в котором пользователь может найти примеры законодательного документа, в которых содержатся такой же термин и иллюстрация проблем, которые были с этим связаны. Вот несколько примеров, которые пользователю предлагается проконтролировать: фраза в пассивной форме, двойное отрицание, перечисления, иностранные слова, сокращения, написание имен, написание дат.

В программе есть и рекомендации, например, рекомендации использовать всегда в тексте заголовка или в разделах, заголовках разделов и глав те указания, которые точно соответствуют содержанию следующих статей.

Не рекомендуется вставлять в статью вопрос, который не связан с предметом данной статьи. Не рекомендуется, как уже было сказано, вводить такие предметы, которые выходят за пределы, обозначенные в заголовке того или иного раздела.

Термины, которые одновременно имеют юридическое и неюридическое значение, всегда должны употребляться в их первом значении. Например, это такие слова как "срок давности", "повторение", "предприятие" и так далее. Что касается итальянского языка, я знаю, а вот как это может быть переведено на русский язык, не знаю. Это очень важная рекомендация, поскольку ее соблюдение очень облегчает поиск через компьютер. И использование в текстах этих слов в их неюридическом значении определяет то, что компьютерщики называют шумовым эффектом.

Допустим, например, что вам нужны документы по тому или иному юридическому явлению (?), которое не осуществлялось в течение какого-то времени. Если вы, допустим, введете в компьютер термин "срок давности", вы получите, конечно, все документы, в которых содержится этот термин в нужном смысле, но и вы получите и его другие значения, как предписание, руководство, рекомендации, рецепты и так далее.

Кроме того, эта система позволяет пользователю подключиться к следующим базам юридических данных: “Он лайн” (“on line”), Центру документации Конституционного Суда, “Журналь офисьель” (телематика), базе данных парламента, базе данных Евросоюза, базе данных региона “Имие романе”, "Сидиром" (“СD- ROM”) (законодательство и юриспруденция) и так далее.

И, наконец, системе “Леэта” - (“Лидеслифчет дизайнед лайзе систем”), которая разработана в Нидерландах, в Тильбургском университете на базе сведений, предоставленных Министерством юстиции Нидерландов, которая принята пока в экспериментальном порядке. В ней используется система гипертекстов. Эта система поможет законодателю при составлении и редактировании законодательных текстов. У нее четыре функции: помощь в методологическом (?) плане, помощь на уровне составления текста, помощь в информации о базах данных и помощь законодательная.

А теперь очень коротко, просто несколько слов, если у меня осталось время, о языковой координации законодателя и компьютера. Пособия и программы уделяют особое внимание проблеме координации, а точнее, извините, связкам - "или", "не", "но", "так как" и так далее, ибо при использовании компьютеров здесь масса двусмысленностей. Алгебра Буля содержит два уже названных союза “эй” или “или”(?), первый из которых показывает, что все элементы связаны, а второй, что для оператора достаточно только одного из нужных элементов.

Но использование только этих двух операторов “эй” или “или” недостаточно. Так, например, когда в итальянской Конституции постановляется, что решения и постановления судов о личной свободе могут всегда быть обжалованы в конституционной инстанции, не ясно, идет ли речь только о решениях судов о личной свободе или только о постановлениях, которые касаются личной свободы.

Может быть, специальные постановления, допустим, апелляционных органов, которые не касаются личной свободы, не подпадают под это толкование, и чтобы прийти к такому заключению, нужно сослаться на историческое толкование, а проблему можно решить проще даже с помощью алгебры Буля.

Использование этой алгебры позволило также компиляторам и составителям пособий “Иперинфлекс” назвать самые подходящие выражения в итальянском языке, которые можно использовать для сочетания тех или иных элементов, в случае если речь идет о кумулятивном или об альтернативном выборе.

Если законодателю, допустим, хочется, чтобы все указанные элементы были собраны и представлены ему, формула должна быть следующей: чтобы произошло последствие “икс” должны быть соблюдены следующие условия: а), b), c) и так далее. Но если ему хочется, чтобы последствие “икс” было вызвано лишь одним или несколькими из данных условий, нужно сказать: для того, чтобы наступило последствие “икс“ нужно, чтобы по меньшей мере одно из следующих условий было соблюдено: а), b), c) и так далее. В этом примере законодателю безразлично, будут ли выполнены одно или несколько из условий (?). Знаком алгебры Буля является здесь, следовательно, "или". Здесь речь идет об альтернативном, инклюзивном перечислении.

Может быть и так, что законодатель захочет, чтобы последствие "икс" наступило только, если будет выполнено только одно из этих условий и ни одно из других. Соответственно, нужно сделать, другой выбор. Законодатель начинает понимать, для того, чтобы принимать законы - нужна не только работа по кодификации действующего законодательства, но и необходимо предпринять усилия по совершенствованию качества юридических документов.

Информатика может быть механизмом, который способен помочь законодательству, законодателю избежать формальных ошибок, иногда даже ошибок по существу. Но она никогда не заменит исследовательской работы, размышлений, консультаций с экспертами, которые законодатель обязан проводить, пусть даже и с помощью компьютеров, прежде чем начать собственную законодательную деятельность. Следует помнить, что информатика - это всего лишь вспомогательный инструмент законодателя, она никогда не заменит самого законодателя. Еще 20 лет назад Рене Саботьи высказал мнение о том, что механика и техника по отношению к человеческому разуму всегда занимают второе место, и это мнение полностью совпадает с мнением одного из горячих сторонников информатизации законодательной техники голландца Эгуна Корхарана из Тильбургского института технологии искусства языка и искусственного разума, который также считает, что невозможно заменить составителей закона техниками искусственного разума. Здесь я завершаю свое выступление и благодарю вас за внимание.

Исаков В.Б. Спасибо за сообщение, я думаю, мы простим некоторые нарушения Регламента.

У меня есть записка от человека, который много лет занимается правовой информатикой и сделал в этой области очень много. Это Олег Алексеевич Гаврилов, доктор юридических наук. Я с удовольствием предоставляю ему слово.

Гаврилов О.А. Уважаемые слушатели!

Мне сначала хотелось бы сказать несколько слов о развитии информатики в России. Это тем более необходимо, что сейчас эта сфера бурно развивается. Приходят молодые люди и начинают с нуля. Между тем эта сфера начала развиваться в начале 60-х годов и связана с такими именами, как академик Берк, академик Кудрявцев, ныне вице-президент Академии наук (РАН ?), член-корреспондент Киримов и другие.

Сейчас мы не только встаем на путь чтения курса правовой информатики, а он читается уже 20 лет в юридических вузах, и издано десять учебников, последовательно улучшавшихся, но и ставим вопрос о том, что надо готовить уже аспирантов по правовой информатике. Создан совет, где это будет происходить, тем самым расширяются возможности и для юристов, и для представителей технических наук, которые в этой сфере активно работают.

Теперь о применении методов информатики, вычислительной техники, логики, математики в правотворческой деятельности. Эта сфера деятельности у нас менее развита, чем применение ЭВМ в правоприменительной практике, видимо из-за ряда причин ее высокой сложности.

Сначала я хотел бы остановиться на тех традиционных направлениях, которые в настоящее время развиваются и которые нам надо развивать, - это применение ЭВМ для решения задач информационного поиска в правовой сфере. Здесь прежде всего необходимо сказать о том, что в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации создается Всероссийская автоматизированная система правовой информации по линии Министерства юстиции, которая будет иметь в Москве центр информации, а в регионах - региональные центры правовой нормативной информации, благодаря чему огромное количество субъектов права, в том числе и граждане, будут получать реальную нормативно-правовую информацию.

Следующее направление - это подключение к международным компьютерным сетям, прежде всего к сети Интернет, которую все сейчас, я думаю, прекрасно знают. Это тоже возможность дополнительно расширить наши знания о нормативных зарубежных актах. Мы нередко знаем название того или иного, например, американского акта, но не имеем текста. А это даст нам возможность заглянуть в библиотеку Конгресса Соединенных Штатов и в другие места, где можно найти нормативные акты. Кстати, все парламенты Западной Европы подключены к сети Интернет. Но здесь, естественно, возникает языковые трудности.

Следующая технология - это технология гипертекста когда на экран компьютера одновременно выводится тексты связанные между собой. Но возможны и другие модификации. Очень любопытно, между прочим, что право представляет собой систему гипертекста. Вот это очень интересно, потому что если внимательно анализировать любой закон, там всегда имеются связанные слои. Вот простой пример гипертекста - это редакция какого-то текста, пусть нормативного. Мы одну редакцию заменяем другой, третьей и так далее. Это последовательные срезы гипертекста. Это очень интересно даже просто с точки зрения решения задач законодательной техники. И, если проанализировать, например, процессуальные нормы, внедренные в текст материальных норм, - это тоже оказывается гипертекст. Их можно удалить, и получатся одни материальные нормы, с которыми можно работать.

Следующая технология - это технология компьютерного мониторинга законодательного процесса, когда машина отслеживает все акты, все законопроекты, которые имеются в данном законодательном органе, конечно, получая достаточно подробную соответствующую информацию. Благодаря этому руководители законопроектных работ имеют возможность всегда на определенный день иметь четкую картину, что же происходит в этом законодательном органе.

Такие исследования требуют в традиционном плане восстановления роли Тезауруса. Еще в 70-е годы этот большой словарь был создан в системе Министерства юстиции, в системе НЦПИ - Научного центра правовой информации. Но с тех пор работы преостановлены. Это, кстати, дорогое удовольствие. Сейчас возникла необходимость восстановить роль и значение юридического Тезауруса. Это совершенно правильная тенденция, которая необходима для решения и других технологий. Вот таковы традиционные средства.

Мне хотелось бы поделиться некоторыми соображениями о возможности более активного применения идей искусственного интеллекта, интеллектуальных технологий и систем для решения задач правотворчества. Термин искусственный интеллект в праве нас не должен смущать. Надо сказать, что в Америке, затем в Японии еще в 70-е годы были внедрены специальные программы использования элементов искусственного интеллекта в юридической сфере. Дело касалось главным образом решения задач полицейской техники, опознания объектов при помощи методики распознавания образов, которая является частью искусственного интеллекта.

Почему эта задача должна быть поставлена и осознана во всем объеме? Дело в том, что те методики, которые были перечислены, не соответствуют сложному характеру права. Они не соответствуют высоко структурированной схеме правовой материи, ее суперсложности.

Хотелось бы сказать несколько слов о том аппарате, который здесь должен быть применен. Об этом уже говорилось, но это небезинтересно, я думаю, аудитории. Здесь мы сталкиваемся с задачей применения математической, символической логики. Это очень нужная для права вещь. При помощи нее можно глубоко изучать, например, союз импликации (?), которая имеет самые разнообразные модификации. Ранее выполненные работы по математической логике в области права до сих пор используются. Для того, чтобы построить простейшую интеллектуальную систему, надо совокупность норм какого-то института представить так, чтобы можно было оптимальным образом ввести в машину. А для этого необходимо использовать алгебру, логику, союз импликации и другие равенства, эквивалентность и с часовыми данными (?) в зависимости от того, какой институт моделируется.

У нас такие работы были в 80-е годы. Это были простейшие интеллектуальные системы, когда информация вводилась в машину, скажем, по нормам трудового права, по пенсионному законодательству, арбитражным делам, и машина выдавала точное решение.

Но интеллектуальная методология, методология искусственного интеллекта имеет как бы два направления. Одно направление - это моделирование самой творческой деятельности человека: сочинение музыки, стихов и так далее, игра в шахматы. Другое направление это применение отдельных интеллектуальных технологий.

Думается, что второе направление, для права пригодно в большей степени. А что касается моделирования текста закона, то вот, ну так сказать, анализ проблемы, обсуждения со специалистами высокого уровня показывают, что машина, конечно, создать закон не может, как не может она создать стихи Пушкина, прозу Толстого. По уровню сложности хороший закон аналогичен вот этим произведениям, совершенно аналогичен. Я думаю, что не только закон, но и норму права создать, если это достаточно сложная норма права, машина не может. Почему? Потому что слишком много критериев, нюансов, языковых выражений, оттенков - машина этого не может.

Специалисты говорят: “Вот, давайте мы вам создадим программу, которая все-таки создаст такой закон”. Но когда эта программа будет создана, будут расписаны все алгоритмы, найдены все связи, то окажется, что и сам закон уже будет создан. Вот такой парадокс. И на машину уже идти не надо.

Можно отметить следующие интеллектуальные технологии, системы, которые сейчас реально могут быть созданы.

Интеллектуальная система поддержки правотворческого решения предусматривает введения в машину не нормативных актов, а фактических сведений, которые нужны законодателю и извлекаются из актов. Работа эта очень сложная, у нас нет хороших пособий и которые потом можно ввести. Фактически надо создавать самостоятельные пособия.

Автоматический анализ терминов - тоже задача вполне решимая. Если есть Тезаурус, то с ним сравнивается тот набор терминов, который входит в данный закон. Противоречия - задача необыкновенно сложная. Лучше всего эту задачу решать следующим образом: к данному закону машина подбирает те акты из различных отраслей, которые ближе к нему подходят, фрагменты, статьи и так далее.

В заключение мне хотелось бы сказать, что у нас вообще с информатикой не очень все благополучно. Студенты готовятся не очень сильно, средств отпускается мало и, к сожалению, администраторы тоже как-то не очень смотрят, относятся не с должным энтузиазмом. Но все же сейчас идет процесс создания целого ряда глобальных систем у нас в России - их пять. И я думаю, мы постепенно будем здесь делать новые успехи.

Спасибо.

Исаков В. Б. Спасибо.

Уважаемые коллеги! На одном из семинаров прозвучал такой шутливый образ. Нас, тех, кто работает в законодательных органах, сравнили со скотоводами, людьми, которые выращивают скот, а представителей информационных фирм - с поварами, которые из этого скота делают котлеты, бифштексы и доводят до потребителей. Естественно, что это самые близкие к нам люди, потому что без них никто о нашей работе, о принятых законах даже не узнает. На самом деле юридическая информатика в России очень молода, но уже в ней существуют несколько фирм, молодых фирм и очень творчески работающих. И сегодня, мы пригласили руководителя одной из этих фирм выступить и рассказать о своей работе. Вы увидите, молодые - очень динамичные руководители, у нас с ними несколько совместных работ. Дмитрий Борисович Новиков, генеральный директор фирмы "Консультант плюс", лидера по продаже в области информатики в России.

Новиков Д.Б. Добрый вечер, уважаемые дамы и господа.

Во-первых, хочу поблагодарить устроителей семинара за возможность выступить здесь. В своем кратком выступлении я скажу о тех проблемах, которые стоят перед правовой информатикой в России и о том, что мы делаем для того, чтобы их решить, расскажу в частности, о некоторых наших продуктах.

Нет нужды говорить о том, насколько важно иметь развитые современные базы данных по правовой информации, как это важно и для практикующих юристов и особенно для законодателей. Об этом уже говорилось, и я хочу присоединиться к выступлению Джакомо Оберто, в котором он сказал, что в современном мире работа с десятками тысяч документов практически невозможна без специальных инструментов. Человеческий ум с трудом воспринимает такие объемы информации. И в связи с этим мне хочется несколько уточнить ту формулировку, по которой мы представлены в программе. Наша компания - это не юридическая компания, наша фирма занимается созданием инструментария для юристов, то есть созданием специальных баз данных, которые помогают юристам в работе. Ситуация в России, как ни удивительно, в этой области достаточно оптимистична, и это удивительно на фоне того кризиса, в котором находятся наша промышленность и экономика в целом. Дело в том, что эта отрасль начала активно развиваться именно с началом реформ пять лет назад. И сейчас можно, сказать что существенная часть проблем правовой информатики в России решена. Я сразу оговорюсь, здесь не идет речь о том, что все проблемы решены с базами по судебной практике, пока это только начало пути. Надо четко сказать, что проблемы создания свода законодательства - это не наши проблемы, мы как бы даем ту информацию, которая есть, мы делаем котлеты из того, что нам дали наши коллеги. Но если говорить о законодательстве, нормативных документах, ведомственных актах, то созданы самые современные базы данных. И эту проблему разобьем на две: это проблема федерального законодательства и проблема регионального законодательства. Относительного федерального законодательства я беру на себя смелость утверждать, что в принципе в России с этим проблем нет. Достаточно привести некоторые цифры: в настоящее время только наша компания обслуживает 100 тысяч клиентов, из них 20 тысяч в органах государственной власти и управления. Для сравнения можно сказать, что ведущие издания которые официально публикуют нормативные акты, законы, Указы Президента Российской Федерации и так далее, в частности Собрание законодательства Российской Федерации, имеют тираж 60 тысяч экземпляров, то есть обслуживают потребителей меньше, чем количество пользователей нашими системами.

Ведущие экономические издания, такие как финансовая газета “Коммерсант Дейли”, ”Экономика и жизнь” имеют тиражи менее 100 тысяч экземпляров, “Деловая газета” имеет тираж около 400 тысяч экземпляров, это единственное издание, которое существенно превосходит нас тиражом. Это говорит о том, что в принципе базы данных стали реальностью, это стандарт в работе современного юриста, бухгалтера и другого специалиста, работающего с законодательством.

Основная проблема, которая стоит перед нами и перед нашими коллегами, - это создание специальных инструментов именно для законодателей. Дело в том, что у законодателей особые требования, им нужно достаточно много информации, которая не вполне нужна массовому потребителю.

И здесь мы идем по следующему пути. Если, предлагая обычные базы данных, которые очень объемны, например полная база федерального законодательства насчитывает 40 тысяч документов, мы все расходы берем на себя, включая установку, причем со значительными льготами для государственных органов, то для законодателей мы предлагаем следующую форму.

Мы разработали и передаем нашим коллегам из Государственной Думы наши технологии, достаточно современные и удобные используются для наполнения внутренними документами, внутренними правилами работы, внутренними технологиями, именно технологиями создания документов. Таких баз созданы две. Одна база - это также база законодательства с некоторыми особенностями, это база закона, она представлена, в фойе ее можно посмотреть. Я не буду об этом подробно говорить.

И вторая база - это база образцов документов Государственной Думы. Подчеркиваю, что мы ставим принцип, передаем свою технологию бесплатно нашему государству в столь тяжелое для России время. И это наша принципиальная позиция. И мы думаем, что в ближайшем будущем жизнь будет достаточно оптимистично развиваться. С одной стороны, базы, необходимые потребителю, есть, они достаточно дешевы, доступны любой самой малой фирме, университетам, учебным заведениям. Замечу даже университеты и учебные заведения - их более 3 тысяч наша фирма обслуживает бесплатно.

Что касается самой требовательной части - законодателей, то развитие пойдет по пути передачи наиболее передовых технологий, создания наиболее полных баз для внутренней работы органов власти.

Отмечу, что по такому же пути пошла и Администрация Президента Российской Федерации. Она взяла нашу технологию и ведет собственную внутреннюю базу, полную.

Говоря о проблемах региональной информатизации, необходимо отметить, что ситуация не так благополучна, как на федеральном уровне, но она также очень оптимистична. В холле на компьютере вы можете посмотреть законодательные базы данных 58 субъектов Российской Федерации. Это сделано за последние три года. И подчеркну, без копейки бюджетных инвестиций. Все профинансировано нашей фирмой.

Реально путь очень простой. Мы обратились к нашим коллегам из законодательных собраний, органов исполнительной власти и предложили им простой путь. Мы передали бесплатно наши технологии, мы установили наши базы данных, причем наши продукты передавали по льготным ценам, а во многих места - бесплатно. Получив от нее весь необходимый инструментарий, наши коллеги передали нам все необходимые документы.

Таким образом, единая технология была применена в 58 баз, их данных в разных регионах, 58 субъектах Российской Федерации. Нельзя сказать, что это полные базы, нельзя сказать, что все идеально, но там имеются все необходимые программы, весь инструментарий: это и гипертекст, и поиск по любому реквизиту документа и так далее.

Сегодня все больше и больше специалистов в России понимают, что важнейшие государственные задачи могут решаться не только государственными учреждениями. И пример работы нашей негосударственной фирмы и наших коллег, которые еще будут выступать, убедительно это показывает.

В заключение я хочу рассказать об очень важном событии. Не так давно [осенью этого года] в рамках реализации программы правовой реформы финансирования Всемирным банком наша компания приступила к разработке нового классификатора - законодательства для России. Для нас это очень важно. За четыре года с того момента, когда был принят предыдущий классификатор, реформы в России очень изменили реалии экономики и права, и поэтому для дальнейшей систематизации, для подготовки свода законов нужен более современный классификатор. Мы в этом направлении работаем и надеемся на сотрудничество с теми, кто в этом заинтересован. И очень благодарны именно Правовому управлению Государственной Думы, которое помогает нам и в организации обсуждения, и в продвижении по этой проблеме.

Вот на этой оптимистичной ноте я хочу закончить свое выступление и пригласить всех присутствующих, кто еще не пользуется нашими продуктами, их посмотреть, что можно будет сделать сегодня по окончании заседания и завтра. Мои коллеги продемонстрируют наши продукты. Все доступно. Напомню, что мы имеем широчайшую программу бесплатного обслуживания. Более тысячи ученых индивидуально обслуживаются дома бесплатно, кроме того, мы имеем широчайшую программу государственного льготного обслуживания на местах. 270 наших сервисных центров готовы вас обслужить в любой точке России.

Спасибо.

Исаков В.Б. Спасибо, Дмитрий Борисович, спасибо. Должен сказать, что я с ужасом вспоминаю времена, когда у меня не было компьютера и когда, скажем, примеры из законодательства я переписывал от руки или перепечатывал на машинке, а потом проверял ошибки и находил их великое множество. Сейчас, конечно, это дело нескольких секунд, именно благодаря тому, что существуют компьютерные технологии, существуют сети.

Я предоставляю слово еще одному нашему гостю, представителю фирмы “Гарант”. Эта фирма пользуется славой фирмы (?) с очень развитой правовой методологией, и - это может быть интересно нашим гостям - очень активно работает на иностранных языках. Ну, а дальше уже господин Першеев Дмитрий Викторович - генеральный директор фирмы - расскажет все сам. Пожалуйста.

Першеев Д.В. Добрый вечер. Я хочу немного рассказать о деятельности нашей фирмы и о продуктах, которые мы разрабатываем. Хотел бы обратить ваше внимание на несколько новых разработок, которые мы сделали, сотрудничая с Правовым управлением Государственной Думы, и которые непосредственно связаны с темой сегодняшнего семинара - подготовкой и принятием законов в правовом государстве.

В настоящее время наша компания выпускает множество правовых баз, а это базы и по федеральному законодательству, и базы по региональному законодательству. Примерно три месяца назад, по договоренности с Правовым управлением Государственной Думы мы начали разработку интегрированной базы, которая включает в себя как действующее законодательство [Российской Федерации], так и законопроекты, принятые в первом, втором и третьем чтениях. Особенность этой разработки заключается в том, что есть гипертекстовые связи между законопроектами, между материалами, сопровождающими законопроекты и действующими нормативными актами.

Мы надеемся, что, используя эту систему, депутаты и те специалисты, которые будут готовить заключения по законопроектам, смогут достаточно быстро, не тратя много времени на поиски разнообразных документов, разобраться в ситуации и постановке задачи и принять оптимальное решение.

Много на сегодняшнем собрании говорилось о хорошей законодательной терминологии. Вот для этого совместно с Правовым управлением Государственной Думы нами было разработано несколько оригинальных баз. Одна из баз - это база нормативных терминов. В последнее время в законах Российской Федерации в преамбулах или в текстах самих законов появляются определения, и специалисты Правового управления Государственной Думы и наши юристы создали специальную базу, где можно найти любой термин. Мы надеемся, что, используя такой словарь нормативных определений, наша законодательная техника станет четкой и понятной. Потому что на сегодняшний день терминология Гражданского кодекса Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, к сожалению, неидентична, что порождает определенные трудности как у профессионалов, так и у лиц, не имеющих специального образования.

В этих разработках есть специальные средства контекстного поиска, пользуясь которыми вы мгновенно можете найти все термины, содержащие ключевое слово - "государственный". И дальше найти любое интересующее вас слово. Кроме того словарь позволяет найти понятия, термины которые в законодательных актах имеют два и более разных значения. Понятно, что в законодательной технике таких вещей не должно быть. Должна быть уникальная и единственная терминология. Это программное средство позволяет выявлять такого рода вещи и указывать разработчикам, что этот термин уже введен в законодательство, причем в двух разных значениях. Конечно, это очень существенно помогает в устранении многозначности терминологии.

Мы надеемся, что при проведении лингвистической экспертизы законопроектов эта разработка также будет использоваться, чтобы новые нормативные акты полностью соответствовали по терминологии уже принятым и действующим.

И последнее, о чем хотелось бы вам сказать. Уже говорилось о том, что в свое время были большие словари тезаурусов, а потом эта разработка была незаслуженно брошена. Наше предприятие и Правовое управление Государственной Думы работу по созданию тезаурусов развивают и поддерживают. Уже создан тезаурус для Гражданского кодекса, для нашей экономической Конституции (?).

Исаков В.Б. Спасибо большое. Уважаемые коллеги! Наша программа на сегодня исчерпана, но руководители информационных фирм приглашают вас на неформальное продолжение этой встречи уже этажом ниже в буфете Государственной Думы. Я вас прошу, приглашаю на эту встречу.

Спасибо.